"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

федеральных органов исполнительной власти" Президент Российской Федерации в целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Государственный комитет Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель государственного комитета Российской Федерации.
Президент Российской Федерации установил, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.
16 ноября 1995 года N 167-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Глава 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
Наряду с приведенными в данной статье основными понятиями и определениями, используемыми в тексте Кодекса, в ряде других статей Кодекса (например, в ст. ст. 10, 11, 13 - 19, 75, 78, 79 и др.) уточняются значения некоторых специфических терминов.
Начинается ст. 1 с определения понятия "вода". Хотя в науке давно уже известно, что вода - химическое соединение водорода и кислорода, тем не менее законодатель счел необходимым дать такое определение в Кодексе. Вызвано это необходимостью отграничить понятия "вода" и "воды". Если "воды" - это вся вода, находящаяся в водных объектах, то есть в естественном природном состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, то "вода" - это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном объекте. Оно может быть заключено в резервуарах, других емкостях, водопроводных трубах и просто в бытовой посуде для питья и использовано для повседневных нужд. Отношения, связанные с использованием "воды", регулируются гражданским законодательством, как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте.
Отношения же по поводу "вод", то есть воды, находящейся в окружающей природной среде и сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством. Далее, если вода, хотя и находится в окружающей природной среде (например, влага в атмосфере), но не сосредоточена в водных объектах, отношения по поводу этой воды не являются предметом регулирования водного законодательства. То же можно сказать о поверхностном стоке воды (водосборной площади). Безусловно, сток воды находится непосредственно в окружающей природной среде, но пока он не сформировал водного объекта, его рассеянная в природе вода не образует предмета водного законодательства.
Закон подразделяет воды на поверхностные и подземные. Если использование поверхностной воды водного объекта регулируется исключительно водным законодательством, то отношения по поводу использования подземных вод могут регулироваться не только водным законодательством, но и законодательством о недрах.
"Водные ресурсы" - это все находящиеся на территории РФ поверхностные и подземные воды. Они могут быть неиспользуемыми на данный момент природными запасами воды. Поэтому ВК употребляет это понятие во всех необходимых случаях, когда речь идет о водных богатствах страны, субъектов РФ, о планировании их рационального использования и охраны и других проблемах хозяйственной эксплуатации водных объектов.
Одно из центральных понятий - "водный объект" разъясняется как в ст. 1, так и в ст. 7. Из сопоставления приведенных разъяснений видно, что под водным объектом понимается не только запас воды, сосредоточенный в определенных границах на поверхности земли и под землей, но и те элементы земной коры (или же искусственные сооружения), которые облегают водную массу. Вместе с тем, в понятие водного объекта не входит погруженная, плавающая и донная растительность, водная живность, микроорганизмы, а также наносы. Отсюда, между прочим вытекает, что владелец или законный пользователь водного объекта может претендовать, чтобы никто не препятствовал естественному пополнению водных масс в этом объекте и не проводил самовольных работ, приводящих к нарушению целостности его берегов.
Земельное, лесное и природоохранное законодательство предусматривают ряд норм, способствующих тому, чтобы в водные объекты не попадал загрязненный сток, и чтобы берега рек, озер и других водоемов не подвергались разрушению. Меры охраны водных объектов от загрязнения и засорения содержит и сам ВК (глава 11).
В прежде действовавшем водном законодательстве каналы относились к водным объектам. Согласно новому ВК к поверхностным водным объектам относятся лишь каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов" (ст. 10).
Как устанавливает ст. 5 ВК, отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством РФ. Отсюда логически вытекает, что оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, водными объектами не признаются. Тем самым нормы водного законодательства напрямую к ним не относятся. Но можно ли считать эти каналы водохозяйственными сооружениями, о которых говорит та же ст. 1? Прямого ответа на этот вопрос в ВК нет, а значит этот непростой вопрос требует дополнительного анализа и правового освещения.
В числе водных объектов ст. 1 называет "обособленный водный объект". Его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды - копани. Близки к ним некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями течения.
Поскольку такие водные объекты вмещаются в рамки одного землепользования, они принадлежат тому, кто владеет соответствующим земельным массивом (участком). Водоем такого типа оказывается принадлежностью соответствующего земельного владения; его правовой режим во многом зависит от правового режима земельного владения (ст. 5 ВК).
В настоящее время к подобным объектам должно быть усиленное внимание в связи с продолжающейся приватизацией сельскохозяйственных и некоторых других земель. Если раньше озерцо или пруд были принадлежностью крупного земельного массива, то теперь они оказываются в пределах гораздо меньшего участка. Это может неблагоприятно сказаться на некоторых прежних видах охраны и пользования водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны.
При закреплении земель в частную собственность во многих районах России учитывают, входят эти земли или их части в водоохранные зоны. В положительном случае на новых собственников накладывают необходимые ограничения. Но водоохранные зоны предусматриваются, как правило, в отношении текучих вод. Для замкнутых водоемов, о которых идет речь, подобных зон не существует. Таким образом, необходимость рассмотрения вопроса об ограничении каких-то видов деятельности собственника не возникает.
Земельное законодательство должно обратить внимание службы землеустройства и органов власти на необходимость выявления тех функций, которые фактически выполнял водоем до его перехода в частные руки. Если эти функции не соответствуют интересам нового собственника, но их тем не менее надо сохранить, то следует рассмотреть вопрос об обременении нового владения соответствующим сервитутом (или ограничить его иным образом), либо попытаться "вырезать" водоем из состава предоставляемых угодий.
Статья 1 не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть далеко не одинаковой. Так, в сухостепной зоне даже пересыхающие к концу лета "блюдца" с водой имеют большое значение для дикой природы, для водопоя скота и иных нужд. В более же северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной; скорее всего, они будут рассматриваться как объекты для осушения.
Забота о сохранении водоема или же наоборот - планирование его ликвидации с правовой точки зрения будет зависеть от того, в каком качестве он фигурирует в государственном учете поверхностных и подземных вод, в государственном водном кадастре (ст. 79 ВК). Порядок осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод устанавливается Правительством РФ. Порядок ведения государственного водного кадастра определяется водным законодательством РФ. Однако вопрос о том, каковы те минимальные объемы воды, которые дают основание принимать их запасы в качестве водного объекта, удобнее решать на региональном уровне. Такое решение соответствует ст. 72 "в" Конституции РФ, которая устанавливает, что "в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами".
Понятие "водопользование" в ст. 1 фактически приводится дважды: сначала как бы в общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием "водопотребление". И в этом случае водопользователь является только легальным посредником, тогда как цепочка пользования водой замыкается на потребителе, получающем воду от "водопользователя". Эта схема отвечает широко распространенной практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или реки лишь для того, чтобы передать конечному потребителю.
Следует иметь в виду, что в водохозяйственной литературе иногда предлагается другой критерий для разграничения водопользователя и водопотребителя. Согласно ему первый пользуется водой, не забирая ее из водоема или водотока, тогда как второй предварительно выполняет работы по ее отводу. В отношении потребителей вводится дополнительный классифицирующий признак: возвращают они использованную воду в водоем или нет. В последнем случае применяется термин "безвозвратное потребление". Многие виды потребления воды (в отличие от "пользования" ею) находят отражение в статистическом учете. Все промышленные предприятия обязаны платить за отвод воды и ее потребление; при этом ставки оплаты за безвозвратное потребление обычно выше.
Вопросы платежей за пользование природными водами регулируются в ст. ст. 121 - 128 ВК. В связи с этим обретает актуальность вопрос об увязке соответствующей терминологии, используемой в водном законодательстве, с одной стороны, и в финансовых инструкциях - с другой. Необходимость такого решения подтверждает и практика. Согласно ВК к водным объектам относятся внутренние морские и территориальные воды РФ (ст. 8). Между тем, на практике забор морской воды не подлежит оплате. Поэтому немаловажным оказывается деление водоемов в зависимости от их минерализации (солености). Имеющаяся в научной литературе классификация вод, которая различает воды "соленые", "пресные", "солоноватые", требует уточнения, после чего соответствующая терминология должна быть отражена в законе.
Для водного хозяйства страны огромное значение имеют водохозяйственные объекты: на практике они имеют и другие названия - водохозяйственные сооружения, гидротехнические сооружения.
Водохозяйственные объекты могут принадлежать предприятиям различных отраслей и производств (промышленным предприятиям, колхозам, совхозам, фермерским хозяйствам, другим сельскохозяйственным предприятиям, в том числе кооперативам, товариществам и др.), которые используют их как для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные сооружения эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то мы имеем дело с водохозяйственной организацией. Таковыми, например, являются водохозяйственные организации, обеспечивающие водоснабжение населения крупного населенного пункта. Сельскохозяйственному кооперативу, крестьянскому (фермерскому) хозяйству, колхозу, совхозу нет необходимости создавать специальную водохозяйственную организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно обеспечить эксплуатацию имеющегося в его владении водного объекта, назначив должностных лиц, ответственных за состояние использования и охраны данного водного объекта, и имеющихся при нем гидротехнических сооружений и устройств.
Таким образом, правовой режим водохозяйственных сооружений на водохозяйственном объекте различается в зависимости от того, обслуживают они нужды своих владельцев, или же их эксплуатация имеет публичный характер.
Сложным водохозяйственным объектом по своему назначению и правовому положению являются водохранилища, призванные обеспечить комплексное, многостороннее использование водных ресурсов. Нередко запасенная в водохранилищах комплексного предназначения вода используется для выработки электроэнергии на ГЭС, для водоснабжения и орошения, содействия судоходству, рыбному и охотничьему хозяйству, рекреации, борьбе с наводнениями. Один из ведущих институтов в области водного хозяйства - Гидропроект при проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла (и от ГЭС) стоимость. Но в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ их прежний статус утрачивается. Организация, главным образом эксплуатирующая запасенную в водохранилище воду (обычно - это Дирекция ГЭС), не считается ее владельцем и не отвечает за ее качество.