"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

в международной практике до сих пор главное внимание уделялось поверхностным, а не подземным водам.
О самих подземных водах известно (как правило) меньше, чем о поверхностных.
Для правильного применения ст. 4 необходимо знать как национальное, так и международное право, касающееся водных ресурсов и водных объектов. В этом отношении многое предстоит сделать - особенно в части ознакомления общественности с международными нормами.
Статья 5. Отношения, регулируемые водным законодательством Российской Федерации
Комментарий к статье 5
Статья уточняет круг водных отношений. Одновременно она позволяет увязать водное и смежные отрасли законодательства, поскольку некоторые группы водных отношений регулируются нормами не только водного, но и других отраслей права. При этом устанавливаются приоритеты той или другой отрасли. Так, последняя часть ст. 5 признает приоритет финансового и административного законодательства, когда дело касается налоговых и административных отношений; именно этому законодательству должны соответствовать нормы водного права.
Надо полагать, что под административными отношениями здесь имеются в виду общеадминистративные установления, ибо специфические административные предписания, касающиеся водных объектов, регулируются водным правом. Например, в качестве таких установлений следует рассматривать законодательство о чрезвычайных ситуациях, поскольку это законодательство может охватывать и мобилизацию техники на борьбу с наводнениями, и эвакуацию жителей, и финансовую помощь пострадавшим.
При изучении, разведке и охране подземных вод (но не при их использовании) приоритет отдается не водному законодательству, а законодательству о недрах. Режим обособленных поверхностных водных объектов регулируется гражданским и земельным законодательством. И лишь в той части, где эти виды законодательства оставляют пробелы, их заполняет водный закон.
Четвертую часть ст. 5 можно трактовать так, что водное законодательство при регулировании рационального использования и охраны водных объектов имеет приоритет перед другими природно - ресурсными отраслями права, затрагивающими аналогичные отношения. (Это не исключает конфликтных отношений (в области природопользования), затрагивающих сразу несколько природных ресурсов. Например, если для осушения земли нужно спрямить ручей - водоприемник, то это может быть полезно для сельского хозяйства, но нежелательно для водного.)
Вопрос о приоритете той или иной отрасли права оказывается полезным в случае коллизии права. Наличие установленного в законе приоритета должно облегчить нахождение той нормы, которой следует отдать предпочтение. Вместе с тем, упоминание о разных отраслях права, в которых можно (и нужно) регулировать водные отношения, нацеливает самих законодателей на "сквозное" нормирование этих отношений. Такой результат не только облегчит поиск и применение норм, относящихся к водному хозяйству. Он будет воспитывать комплексный подход к охране и использованию природных ресурсов - как у природопользователей, так и у ресурсных администраторов. Это побочное значение ст. 5, пожалуй, не менее важно, чем основное.
В ч. 1 ст. 5 самым кратким образом определен круг водных отношений: использование и охрана водных объектов. Как можно заметить, здесь пропущено развитие водных объектов, водохозяйственное строительство. Правда, этот вид деятельности регулируется законодательством о капитальном строительстве. Но последнее занято главным образом технической стороной, имея своей целью обеспечить прочность сооружений и их функциональное назначение. Вопрос о собственно водных отношениях остается при этом "за скобками"; законодательство о капитальном строительстве исходит из того, что этот вопрос кем-то и как-то уже решен.
С учетом этих соображений водное законодательство должно быть ведущим при регулировании водохозяйственного строительства. Соответственно, оно же должно быть приоритетным при регулировании правового режима водохозяйственных сооружений. И хотя при этом затрагиваются имущественные отношения, для которых могут применяться нормы гражданского права (ч. 7 ст. 5), в данном случае эти нормы должны уступить первенство правилам водного законодательства.
Статья 6. Действие водного законодательства Российской Федерации во времени
Комментарий к статье 6
Водный закон, как и все другие, действует в определенном интервале времени. Как правило, он не распространяется на отношения, возникшие, до введения его в действие (ч. 1 и 2 ст. 6).
Вместе с тем часть 3 вносит в этот тезис поправку. Она упоминает о правах и обязанностях, "возникших после введения" водного закона, но основанных на отношениях, которые существовали до его принятия.
Новые права и обязанности могут возникнуть только на основании нового закона. Таким образом, новый водный закон корректирует уже сложившиеся правоотношения. Это возможно в тех случаях, когда другая отрасль права, регулируя "свой" круг отношений, не уделила достаточного внимания и не рассмотрела специально "побочных" для нее водных отношений. В этих случаях водный закон заполняет пробелы других отраслей права.
Примером могут служить отношения по поводу замкнутых поверхностных водоемов, переданных в частную собственность вместе с окружающими сельскохозяйственными землями. Как упоминает ст. 5 ВК, водное законодательство для возникающих при этом отношений является лишь подсобным инструментом к некоторым другим ("ведущим") отраслям права, например к земельному праву. На практике нередко указанные водоемы передаются новому собственнику без каких-либо ограничений или обязательств по отношению к третьим лицам. Это не всегда правильно, и здесь уместно вмешательство водного законодательства, на основании которого нового собственника можно обязать, например, не уничтожать (не засыпать, не осушать, не застраивать) водоем, сохранять чистоту его вод и установить вокруг него водоохранную зону с ограничением в ее пределах хозяйственной деятельности. Таким образом, водный закон дает основание для внесения поправки в уже сложившиеся правоотношения, которые прежде трактовались как исключительно земельные правоотношения.
Разумеется, такая поправка может не понравиться новому собственнику, если у него есть другие планы по использованию водоема и его окружения. Наиболее сильный довод против наложения добавочных ограничений может заключаться в том, что он не стал бы осваивать закрепленный за ним участок, "если бы знал заранее" об этих ограничениях. Таким образом, корректировка уже сложившихся земельных правоотношений на основе вновь принятого водного закона связана с моральными или даже материальными издержками.
Этот последний неблагоприятный результат есть следствие "замкнутости" некоторых отраслей права, при которой нормы смежных его отраслей остаются в пренебрежении. От этого не было свободно и само водное право. Так, в новом ВК ст. 112 специально посвящена предоставлению земельных участков в водоохранных зонах и контролю за использованием таких земель. В прежнем водном законодательстве такой статьи не было.
"Взаимопроникновение" отраслей права, их "перекрытие", которое подразумевается в ст. 5 ВК, есть известная гарантия против того, чтобы раз сложившиеся отношения, регулируемые одной отраслью права, подвергались впоследствии корректировке на основе норм смежной отрасли.
Глава 2. ОБЪЕКТЫ ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Статья 7. Водный объект
Комментарий к статье 7
Прежде всего необходимо отметить в полной мере выраженное в ВК официальное признание такой категории, как водные отношения в качестве предмета правового регулирования - подобно земельным и лесным отношениям. Понятия "горные, фаунистические, воздушные отношения" пока не получили такого признания.
Объектом каждого водного отношения провозглашен водный объект или его часть. Видимо, можно добавить, что объектом водного отношения может быть и совокупность водных объектов. Например, объектами судоходства как вида водопользования являются разнообразные водные объекты, образующие в совокупности водные пути общего пользования.
В отличие от земли, которая в качестве объекта земельных правоотношений выступает как однородная категория, воды характеризуются огромным разнообразием видовых различий. Для того чтобы при регулировании водных отношений в формулировках правовых актов и норм каждый раз не перечислять все виды вод, законодатель установил единое понятие - водный объект, который символизирует тот или иной конкретный материальный предмет водных отношений, отвлекаясь от видовых различий.
Определение водного объекта дано в ст. 1 ВК. В дополнение к этому определению в настоящей статье провозглашается, что водный объект - это не только сосредоточение воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земли, на которой эта вода сосредоточена. Таким образом, исполнителю Закона напоминается, что в природе существует определенное единство вещества воды и земли.
Но возникает вопрос о юридическом значении провозглашения такого единства воды и земли. Очевидно, юридическое значение этого правила в том, что в случае пользования водным объектом права пользователя распространяются как на вещество воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась. Это означает также, что в случае предоставления в пользование какого либо сосредоточения воды, автоматически в пользование предоставляются дно и берега, в которых вода сосредоточилась. И наоборот, если в пользование предоставляются дно и берега поверхностных водных объектов или вмещающие горные породы, то права пользования автоматически распространяются на соответствующие сосредоточения воды. Именно в этом заключается юридическое значение единства воды и земли в водном объекте. В противном случае данное правило является юридически бесполезным.
Правда, не сказано о том, охватывается ли понятием единого водного объекта растительные и животные организмы, которые обыкновенно населяют сосредоточения природных вод, древесная, кустарниковая и травянистая растительность, которая произрастает по берегам рек, озер, морей и иных поверхностных водных объектов, а также атмосферный воздух, который всегда сопряжен с поверхностными водами и участвует в естественных процессах круговорота воды в природе.
Если следовать Федеральному закону "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462), то придется признать, что животный мир образует самостоятельную юридическую категорию. И дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы на территории РФ, в том числе рыбы, моллюски и другие водные животные, юридически не могут входить в состав земельного участка, водного объекта, лесного массива. И, далее, предоставление в пользование водного объекта не означает предоставления в пользование водных животных, населяющих данное сосредоточение воды.
Интересно, что земля и по Конституции РФ и по земельному законодательству признается самостоятельным объектом правоотношений, а поэтому юридически не должна рассматриваться как составная часть недр, вод, лесов, атмосферного воздуха. Тем не менее законодатель в ВК провозгласил единство воды, земли и даже горных пород, в которых сосредоточилась вода.
В статье не говорится о пределах площади земель берегов водных объектов, которые должны признаваться составной частью этих водных объектов, хотя далее в ст. ст. 12 и 16 говорится, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам (примыкающих - значит сопряженных и, следовательно, входящих в состав водных объектов), могут использовать водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц, а порядок установления границ прибрежной полосы морских вод и режим ее использования определяются Правительством РФ. Здесь нет ответа на вопрос о том, до каких пределов водопользователи могут рассматривать дно и берега составными частями поверхностных водных объектов и до каких пределов вмещающие горные породы могут признаваться частью единых водных объектов и объектами права водопользования.
Статья 8. Виды водных объектов
Комментарий к статье 8
Названные в данной статье виды водных объектов можно рассматривать не как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных объектов, которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В действительности, видовое многообразие природных запасов воды гораздо богаче. И естественно, законодатель вынужден давать определения и характеристики видов водных объектов во многих других статьях ВК, в частности, в ст. ст. 1, 9 - 21, 133, 136, 140, 142.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой классификации водных объектов, не ограничен. Здесь сказано, что могут быть взяты физико - географические, гидрорежимные и бесчисленное множество других признаков, в зависимости от которых водные объекты подразделяются на виды. Можно предположить, что в зависимости от физико - географических признаков различаются моря, океаны, реки, озера, ручьи и т.д. Трудно сказать, какие виды водных объектов могут быть выделены по гидрорежимному признаку. Такие виды водных объектов как внутренние морские воды и территориальное море выделяются главным образом по юридическим признакам, в зависимости от структуры государственной территории и категорий, принятых в международном морском праве.
Статья 9. Поверхностные водные объекты
Комментарий к статье 9
Определение поверхностных водных объектов в данной статье практически повторяет определение водного объекта, данное в ст. 1 настоящего Кодекса, за исключением одной детали: здесь термин "поверхностные водные объекты" взят во множественном числе, а определяющие слова - в единственном. Получается, что все водные объекты в России - это одно сосредоточение воды на поверхности суши и в формах ее рельефа. На самом деле поверхностных водных объектов много и, соответственно, это означает много сосредоточений воды. Поэтому лучше читать: "поверхностные водные объекты - постоянные или временные сосредоточения воды (а не вод!) на поверхности суши и в формах ее рельефа, имеющие границы, объем и черты водного режима". Либо наоборот: "поверхностный водный объект - постоянное или временное сосредоточение воды" (и далее по тексту).
В данной статье повторно (по отношению к ст. 7 настоящего Кодекса) говорится о том, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов. Интересно, что в ст. 17 Кодекса, где дается определение подземных вод, аналогичный текст ст. 7 не повторяется, то есть не сказано, что подземные воды состоят не только из вещества воды, но и вмещающих воду горных пород. Что бы это могло означать?
В комментируемой статье дается дальнейшая классификация водных объектов. Но сами виды поверхностных водных объектов характеризуются в последующих статьях (ст. ст. 10, 11, 13).
Здесь же говорится, что поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут предоставляться