"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

Залитая водохранилищем площадь переводится в земли водного фонда - по существу в бесхозные, так как за них никто не отвечает. Это не способствует, например, обвалованию и осушению мелководий, освоению водохранилищ для нужд охотничьего хозяйства. Стоимость создания водохранилища нередко "переносится" на стоимость гидроузла, так что водохранилище перестает фигурировать в качестве самостоятельного объекта также в бухгалтерском учете. За рыбное хозяйство каждого крупного водохранилища отвечают одни органы, за борьбу с его заилением другие, за режим наполнения и сработки - третьи. "Единого хозяина" у такого водохранилища порой нет, и это не может не сказываться на эффективности охраны и использования его ресурсов.
Единый орган по управлению водохранилищем может быть создан одним из трех способов. Им может стать головная (ведущая) организация, от которой в наибольшей степени зависит эксплуатация водохранилища; он может быть образован путем кооперации тех организаций, которые заинтересованы в использовании ресурсов водохранилища и в его нормальном функционировании; может быть создано такое водохозяйственное предприятие, которое занималось бы предоставлением водных и других ресурсов водохранилища (за плату и бесплатно) управомоченным пользователям, но не эксплуатировало бы само никакие его полезности.
Особый характер водохранилищ, как водохозяйственных сооружений, требует особого подхода к регулированию их правового статуса.
Вопрос о правовом режиме водохозяйственных объектов распространяется также на забрасываемые (ненужные) водохозяйственные сооружения. Такие объекты могут появиться после аварийных случаев, но не исключен и отказ от их эксплуатации за ненадобностью или в связи с изменением водохозяйственной и общей экономической обстановки. Так, имеется немало систем прудов в старинных (и не очень старинных) парках, которые по разным причинам вышли из строя и ждут своей реставрации.
Гидротехнические сооружения, представляющие культурный и исторический интерес, должны находиться на учете и под охраной органов культуры. Об этом заботится законодательство о культурных и исторических памятниках. Желательно, чтобы эти сооружения "не выпали" из будущих норм, призванных регулировать туризм и экскурсии.
Вместе с тем, некоторые заброшенные сооружения могут представлять опасность для окружающих. Так, если бесхозная плотина будет разрушена паводком, то пострадают нижележащие земли, постройки, движимое имущество или даже люди. Поэтому запрещение для владельца сооружения самовольно оставлять его на произвол судьбы было бы целесообразно провозгласить в законе. Состояние гидротехнических сооружений должно охватываться мониторингом водных объектов (ст. 78 ВК). Что касается идентификации владельцев сооружений, то эта задача должна решаться в рамках государственного водного кадастра (ст. 79 ВК).
Доступ посторонних на наиболее важные водохозяйственные сооружения, находящиеся под охраной, может быть ограничен или запрещен. На водохозяйственных системах, где есть опасные участки (например, быстротоки на ирригационных каналах), пребывание таких лиц также нежелательно или даже недопустимо. Упоминание о подобных запретах и ограничениях в водном законе оправдано.
Определенные гидротехнические сооружения представляют собой источники так называемой повышенной опасности. А это значит, что их владельцы могут быть привлечены к имущественной ответственности в случае аварии и причинения ущерба (третьим лицам) даже при отсутствии вины с их стороны. Но что касается страхования такого рода ответственности, то этот вопрос остается пока без видимого решения.
Специфическими сооружениями на воде являются ледовые дороги и переправы, которые играют немаловажную роль при обеспечении транспортных связей в зимнее время для многих районов нашей страны. Иногда эти дороги и переправы разрушаются еще до наступления тепла - например, в случае применения ледоколов, когда стремятся приблизить сроки навигации на судоходных реках. Зимний взлом льда может последовать на реке ниже плотины ГЭС, если крупные массы воды из водохранилища будут пропущены через турбины ГЭС. Поскольку ледовые сооружения бывают фокусом межотраслевых конфликтов, они заслуживают специального внимания закона.
Упоминаемое в ст. 1 понятие "вредное воздействие вод" включает в себя так называемые ледовые явления - природные процессы, приближающиеся к стихийным бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек, береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба с особо опасными ледовыми явлениями должна производится в рамках чрезвычайных ситуаций. Исходя из этого принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях.
В качестве примеров вредного воздействия вод ст. 1 называет затопление и подтопление (земель, сооружений). (Подтоплением называется подъем грунтовых вод, угрожающий целости зданий и сооружений в населенных пунктах и заболачиванием лесных и других земель в сельской местности. Но в некоторых случаях подъем уровня грунтовых вод бывает не только вреден, но и полезен для естественной растительности.) Следует иметь в виду, что эти процессы могут быть не только стихийными, но и вызваны действиями человека по изменению естественного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб чужой земле, строениям, движимому имуществу (при этом "чужой" может быть и государственная собственность).
Некоторые инженерные проекты, например, создания водохранилищ, сознательно идут на причинение ущерба земле и другим объектам ради получения запаса воды. При этом наблюдаются некоторые другие вредные воздействия накапливаемых вод, в частности берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами.
Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых плотин. В зимний период, когда растет спрос на электроэнергию, через турбины ГЭС пропускают повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена и т.д. В практике того же Минэнерго СССР ущерб от зимних наводнений не возмещался под предлогом того, что подъем воды не превышал "естественных отметок", наблюдаемых во время весеннего половодья. Тем самым зимние (искусственные) наводнения приравнивались к весенним (естественным). В этом плане следует обратить внимание на ст. 139 ВК, которая предусматривает выплату компенсации пострадавшим в тех случаях, когда в результате наполнения и сработки водохранилищ изменяется "естественный уровень" водных объектов. Очевидно, что многое будет зависеть от того, как заинтересованные стороны и судебные инстанции будут истолковывать термин "естественный уровень". Но прежде это придется сделать Правительству РФ, поскольку ст. 139 ВК устанавливает, что именно оно определяет порядок (правила) эксплуатации водохранилищ.
Следует иметь в виду, что если водохозяйственное строительство приводит к неблагоприятному для некоторых отраслей перераспределению вод, создает преграды для естественных миграций рыб, вызывает локальное ухудшение условий водоснабжения, то такие последствия к "вредному воздействию вод" не относятся. Компенсация подобных нарушений, если она происходит, производится обычно в натуральной форме. Порядок выполнения натуральных компенсаций ВК не регулирует. Что касается денежных компенсаций, то к ним имеют отношение установленные законом платежи за пользование водой; однако эти платежи идут не ущемляемым отраслям, а поступают в бюджеты субъектов РФ и местных властей.
В дополнение к ст. 1 ст. 117 ВК относит к видам вредного воздействия вод заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней, селевых потоков "и других явлений".
Предупреждение таких явлений и борьба с их проявлением во многом регулируется земельным законодательством.
Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают во внимание побочные последствия защитных мер. Так, защита от размыва участка берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия вод. Такие действия охватываются более широким кругом работ, выполнение которых требует согласования со специально уполномоченными органами государства (ст. 108 ВК).
Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий, подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры предусматриваются строительными нормами и правилами.
В кодексе различаются: "лицензия на водопользование" и "распорядительная лицензия". Общее у этих двух документов состоит в том, что они выдаются компетентными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда. Далее, та и другая лицензия являются специальным разрешением на хозяйственную и иную, разрешенную законом, эксплуатацию водного объекта или его части. Но если обычная лицензия дает право водопользователю использовать водный объект для своих нужд, указанных в лицензии, то распорядительная лицензия, кроме того, дает право получившему ее водопользователю передавать в пользование часть водного объекта другому водопользователю. Таким образом, распорядительная лицензия предоставляет возможность первому водопользователю по отношению ко второму распоряжаться ресурсами водного объекта. В результате этого происходит более упрощенный, по сравнению с получением лицензии на водопользование, переход прав пользования на часть водного объекта от одного лица (основного водопользователя) к другому лицу (вторичному водопользователю).
Статья 1 дает определения ряда других понятий водного законодательства, таких как "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "водозабор", которые ясны сами по себе и не нуждаются в каком либо авторском комментировании.
Статья 2. Водное законодательство Российской Федерации
Комментарий к статье 2
Действие этой статьи направлено на соблюдение законности в области нормотворчества. В частности, это означает, что подзаконные акты не могут противоречить закону. Если же их содержание расходится, то первенство остается за законом.
Принцип подзаконности действует также в отношении актов, принимаемых РФ и ее субъектами.
Сказанное не означает, что РФ "всегда права", и что у субъектов РФ нет легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов РФ. По общему правилу субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном суде РФ, если по их мнению они не соответствуют Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Аналогичное право имеют высшие органы государственной власти РФ в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ (там же).
Статья 2 трактует также об источниках водного права, которое создают РФ и ее субъекты. Водное законодательство, как и ряд других отраслей права, находятся в их совместном ведении (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Но практика идет по пути разграничения полномочий сторон. Поэтому в заключаемом договоре между РФ и ее субъектом могут содержаться указания относительно того, в каком порядке регулируются определенные группы водных отношений (ст. 67 ВК).
Источниками водного права могут быть также бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов, иные договоры между юридическими и физическими лицами.
Статья 3. Цели водного законодательства Российской Федерации
Комментарий к статье 3
Статья формулирует самые широкие цели водного законодательства. При этом указываются как "традиционные" цели, так и впервые находящие свое отражение в водном законе. К последним относится, например, сохранение экологического разнообразия водных экосистем.
Уместно заметить, что от биологического разнообразия водных экосистем зависит благополучие неводных экосистем и в конечном счете - самого человека.
Поддержание биологического разнообразия уже давно беспокоит многих специалистов. За последние годы эта проблема получила отражение в законодательстве ряда зарубежных стран. Упоминание о ней в водном законе России свидетельствует об утверждении нового приоритета в отечественном праве.
Сказанное относится и к принципу устойчивого развития, который получил признание и поддержку в документах ООН. Он означает, что экономическое развитие не должно осуществляться ценой деградации природных ресурсов и ухудшения качества окружающей среды. Этот принцип должен получить всестороннее преломление в праве. Так, проекты преобразования ландшафтов должны предусматривать их (проектов) побочные отрицательные результаты и меры по устранению (смягчению) неблагоприятных экологических последствий. Инженерные проекты не должны приниматься, если они имеют узкоотраслевую направленность, не считаются с задачами охраны природы, ее красот, улучшения (создания) мест отдыха, с нуждами и интересами смежных отраслей. Если они выполняются на пограничных реках или в пограничных регионах, то должны учитывать интересы соседних государств и по возможности идти им навстречу. Все проекты должны отвечать международным обязательствам России, которые она приняла на себя в целях охраны среды обитания в масштабах Земли и сохранения биологического разнообразия нашей планеты.
Статья 4. Водное законодательство Российской Федерации и нормы международного права
Комментарий к статье 4
Статья содержит своего рода стандарт, определяющий отношение национального к международному праву. В случае разночтения приоритет отдается международному праву.
Следует иметь в виду, что к международному праву относятся не только межгосударственные документы, подписанные представителями России и ратифицированные ею в установленном порядке, но также "общепризнанные принципы и нормы" международного права. Некоторые такие принципы и нормы прошли испытание при решении спорных дел, но многие другие считаются таковыми и без судебного признания, поскольку их придерживаются и соблюдают многие страны в своих отношениях. (Так, опыт водных отношений на границе США с Мексикой, равно как и ряда других стран, позволил Ассоциации международного права прийти к выводу, что любая страна, если она распоряжается водами пограничной реки на своей территории, обязана считаться при этом с интересами своего соседа (соседей).) Это касается как пограничных рек и озер (пресных вод), так и морских пространств, в том числе внутренних и территориальных вод (ст. ст. 14 и 15 ВК).
Что касается подземных водных бассейнов, общих для России и сопредельных с нею стран, то правовое регулирование их использования и охраны практически не развито. Это связано с тем обстоятельством, что