"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

Закона).
Члены гражданского общества могут действовать параллельно, независимо от государственных органов. Профессиональные союзы, иные общественные объединения, трудовые коллективы осуществляют общественный экологический контроль соответственно на основе законодательства о профсоюзах, своих уставов, Закона Российской Федерации об общественных объединениях, Закона СССР о трудовых коллективах. Главное здесь - создание общественного мнения, обстановки нетерпимости к нарушителям экологического законодательства.
Оправдали себя такие формы общественной деятельности, как посещения группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращения к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.
Надо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических воздействий на правонарушителя, которым может пользоваться общественность, в том числе постановка вопроса перед уполномоченными органами, обжалования, при необходимости, их решения, создание вокруг них атмосферы постоянной требовательности.
Раздел III. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
Статья 15. Задачи экономического механизма охраны окружающей природной среды
Статья 16. Учет и социально - экономическая оценка природных ресурсов
Статья 17. Планирование, финансирование и материально - техническое обеспечение экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды
Статья 18. Договор и лицензия на комплексное природопользование
Статья 19. Лимиты на природопользование
Статья 20. Платность использования природных ресурсов
Статья 21. Экологические фонды
Статья 22. Общественные фонды охраны окружающей природной среды
Статья 23. Экологическое страхование
Статья 24. Экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды
Комментарий к статьям 15 - 24
1. Если организационно - правовой механизм делает основной упор на административные, организационные и правовые меры (учет, контроль, разрешение споров, ответственность, возмещение ущерба), то экономический механизм - именно на экономические меры.
Введение этого механизма - объективная необходимость, осознанная государством еще в конце 80-х годов. 7 января 1988 г. было принято Постановление Правительства СССР N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" <*>. В нем впервые был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления экономикой и в том числе природопользованием и охраной природы, были сформулированы понятия экономических рычагов (мер), которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраны окружающей природной среды.
--------------------------------
<*> СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14.
2. В комментируемом разделе ст. 15 - 24) закреплена структура экономического механизма. Так, ст. 16 посвящена учету природных ресурсов и ведению их кадастров; в ст. 17 речь идет о планировании природоохранных мероприятий, которое связано непосредственно с экономическими вопросами, а именно - с финансированием природоохранной деятельности; сюда же входит и материально - техническое обеспечение этой деятельности. В ст. 18 говорится о договоре и лицензиях на комплексное природопользование.
Государственный учет природных ресурсов, в частности, путем ведения государственных кадастров этих ресурсов включен Законом в экономический механизм охраны окружающей природной среды, поскольку учет и кадастры природных ресурсов связаны с их социально - экономической оценкой.
Государственный учет в области использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды осуществляется по единой системе органами статистического учета, по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов и другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является базой для дальнейшей более совершенной формы учета и контроля - кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения.
По своему характеру и содержанию кадастр - это совокупность научно обоснованных и достоверных данных о количественном и качественном составе каждого природного объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов). Указанные данные ежегодно уточняются и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например, деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений полезных ископаемых).
Таким образом, кадастры представляют собой совокупность: количественных данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло, карт; электронных данных. Каждый кадастр - это многотомный и многообразный свод показателей. По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды.
Различаются земельный, водный, лесной государственные кадастры; государственный кадастр животного мира, охотничьих животных; государственный кадастр полезных ископаемых, минеральных ресурсов. В качестве государственных кадастров выступают Реестр особо охраняемых природных территорий; документы о загрязнителях окружающей природной среды; Красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный Регистр потенциально опасных веществ (химических, биологических и иных, как естественных, так и искусственно созданных).
Природоресурсовым и природоохранительным законодательством (земельным, водным, лесным, законодательством о недрах, о животном мире, атмосферном воздухе, санитарно - эпидемиологическим законодательством, законодательством об охране окружающей природной среды <*>) определяются содержание и порядок ведения кадастров, система органов, ведущих кадастры.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Колотинская Е.Н. Правовые основы природно - ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986; Земельное право России. М., 1995.
В Государственном докладе Минприроды о состоянии окружающей природной среды за 1995 год сказано, что в настоящее время проводится эксперимент по введению территориально - комплексных кадастров. В эксперименте участвуют 28 субъектов Российской Федерации, несколько рабочих групп.
3. С развитием рыночных отношений не утрачивается важность планирования как экономики, так и природоохранной деятельности, но оно видоизменяется, совершенствуются его формы. Вместо директивных планов принимаются планы - прогнозы, экологические программы. В них предусматриваются необходимые рубежи, показатели, которые необходимо или желательно достигнуть. В России в настоящее время функционирует более 20 целевых программ <*>.
--------------------------------
<*> См.: Экологическая безопасность России. М., 1994.
Наряду с федеральными могут разрабатываться также территориальные (субъектами Федерации) экологические программы либо местные (местными, муниципальными органами).
Существенно изменилось планирование производственной и экологической деятельности самими предприятиями, предпринимателями. Независимо от форм собственности они осуществляют его не на основе директивных планов, а самостоятельно, с учетом как своей заинтересованности, так и требований (общих и конкретных) экологического законодательства, природоохранных органов.
Разработаны методика и формы составления таких бизнес - планов; в учебных заведениях, в том числе юридических, ведется преподавание курса бизнес - плана. В указанных планах намечаются конкретные природоохранные мероприятия, для чего могут быть созданы, с учетом условий и возможностей, собственные экологические службы.
В условиях переходного периода создается опасность дальнейшего ухудшения экологической обстановки; в связи с этим растет спрос на экоуслуги.
Рынок экологических услуг обеспечивается десятками коммерческих банков и рядом специализированных бирж. В этой сфере задействовано большое количество брокерских контор в биржевых структурах Российской Федерации. Коммерческие структуры пытаются взять на себя даже такие функции, как контроль, экспертиза, координация, нормирование, что может привести к снижению уровня государственного регулирования качества окружающей среды и использования природных ресурсов.
Для достижения баланса между интересами предпринимательства и интересами обеспечения должного качества окружающей природной среды необходимо создание гибкого механизма взаимодействия природоохранных органов с рыночными структурами, занятыми в сфере экологии.
4. Реализация экологических программ и планов требует финансирования. При рыночной экономике на основное место выступает самофинансирование предприятий всех форм собственности - как за счет собственных средств, так и за счет кредитов.
Некоторые мероприятия финансируются государством (Федерацией, ее субъектами), муниципальными органами, а также за счет экологических фондов и добровольных пожертвований.
В комментируемом Законе экологические банки не упоминаются, хотя они есть и функционируют (например, в Перми - Экопромбанк, в Саратове - Поволжский экобанк). В Законе Казахстана говорится о создании таких банков. Конечно, экологические услуги могут оказываться многими системами банков, но целесообразно иметь и специализированные, в том числе коммерческие банки, дающие предприятиям возможность инвестирования своей экологической деятельности.
Характер государственного финансирования изменился. Оно идет главным образом на выполнение целевых программ, а также тех мероприятий, которые государство и ранее брало "на себя". Размеры госинвестиций в связи с известными финансовыми трудностями сократились, но все же они осуществляются. Из бюджета финансируются мероприятия по ликвидации последствий техногенных и экологических катастроф, аварий, часть производства экологических природоохранных сооружений, устройств (очистных сооружений, контрольно - измерительных приборов).
В общих капитальных вложениях на экономику окружающая природная среда составляет около 3%. Этот уровень по существу сохраняется в течение последних 15 лет. В общем объеме инвестиций в охрану окружающей природной среды доля государственных вложений составляет 39%, а муниципальных формирований - 25%. Поэтому большие надежды возлагаются на сами предприятия всех форм собственности, на экологические фонды.
5. В составе экономического механизма охраны окружающей природной среды важное значение придается материально - техническому обеспечению. В числе мер, улучшающих материально - техническое обеспечение, на первое место выдвинуты создание и производство новейшей высокоэффективной техники, сооружений, устройств, приборов, технологий. В использовании и охране земель - это новые техника и способы воспроизводства плодородия почв, защиты их от эрозии, опустынивания, загрязнения; в области использования и охраны вод - принципиально новые водосберегающие технологии, методы очистки и обеззараживания вод (повторного водоснабжения, замкнутого водного цикла); в охране атмосферного воздуха - новые технологии и оборудование для очистки вредных промышленных отходов газов, пыли, сажи, токсичных веществ, внедрение новых видов топлива; в использовании и охране лесов, иной растительности и животного мира - новые технологии и средства по сохранению их генетического фонда и многообразия, рыбных запасов, заповедного дела (в частности, биологических методов и средств вместо химических); в области использования и охраны недр - техника и технологии по рациональному извлечению минеральных ресурсов, глубокой переработке и утилизации отходов.
Что касается организационно - правовых форм и методов материально - технического обеспечения в рассматриваемой сфере, то это - заказы государства на производство новейших средств, технологий, механизмов; инвестиционная деятельность самих предпринимательских структур; расширение сети и деятельности товарных бирж, выставок и ярмарок по продаже техники и других материально - технических средств, заключение и исполнение договоров с их производителями.
6. В содержании и системе мер экономического механизма охраны окружающей природной среды важное место занимает блок мер, связанных с природопользованием. Оно регулируется самостоятельным природоресурсовым законодательством (земельным, водным, лесным, о недрах и др.). В комментируемом Законе природопользование рассматривается только со стороны его экологизации, т.е. необходимости, чтобы оно вписывалось в охрану природы, а не ухудшало ее.
Экологизация природопользования обеспечивается такими экономическими мерами, как: а) нормирование (лимиты) природопользования и вредного воздействия на природную среду, устанавливаемые в лицензиях (и, возможно, в договорах); б) плата за природопользование. Причем выбросы и сбросы вредных (неочищенных, необеззараженных) веществ в законодательстве также рассматриваются как виды природопользования, иначе за них невозможно было бы устанавливать плату.
Лимиты природопользования выражаются в установлении размеров земельных участков, объемов выемки минеральных ресурсов из недр, воды из водоемов, расчетной лесосеки в лесозаготовках, квот в охоте и рыболовстве.
Нормы отвода земельных участков для различных целей были установлены Госстроем СССР в 1973 - 1975 гг. и остаются в силе. Это нормы: для автомобильных дорог (СН 467-74), железных дорог (СН 468-74), аэропортов (СН 457-74), для канализаций (СН 456-73), трубопроводов (СН 452-73), мелиоративных каналов (СН 474-75), нефтяных и газовых скважин (СН 459-74), линий связи и электросетей (СН 461-74, 465-74) и др. <*>. Размеры других земельных участков - для сельскохозяйственных целей, дачного и жилищного строительства, садоводства - устанавливаются в соответствии с земельным законодательством.
--------------------------------
<*> См.: Охрана окружающей среды. Справочник. Л., 1978.
Лимиты заготовки древесины устанавливаются расчетной лесосекой в соответствии с лесным законодательством; лимиты водопотребления - в соответствии с водным законодательством (могут устанавливаться нормы и режимы в зависимости от сезона, времени года); лимиты добычи полезных ископаемых - в соответствии с законодательством о недрах; лимиты (квоты) в рыболовстве и охоте - законодательством об охоте и рыболовстве (в зависимости от численности данного вида фауны, сезонов года).
Нормирование необходимо в связи