"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

по существу, составляет экологическое правонарушение.
Общее понятие экологического правонарушения дано в ст. 81 комментируемого Закона (в разд. XIII - Ответственность за экологические правонарушения - см. комментарий). Здесь целесообразно еще раз повторить его, так как оно является основанием гражданско - правовой имущественной ответственности за причиненный вред. "Виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека" - вот родовое понятие экологического правонарушения, являющегося основанием ответственности. Если к данному определению этого понятия добавить еще слова "общественно опасные деяния", то оно станет и основанием уголовной ответственности. Можно высказывать различные соображения о полноте или неполноте, достаточности или недостаточности приведенного понятия, но надо признать, что в сочетании со ст. 86 Закона оно кратко и четко охватывает и раскрывает суть и содержание экологического правонарушения.
Причинителями вреда являются по закону юридические и физические лица, предприниматели независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, совершившие экологическое правонарушение. Причинителем вреда может быть и сама окружающая природная среда: ее стихийные силы, катастрофы (землетрясения, извержения вулканов, селевые потоки, оползни, затопления).
Потерпевшими также могут быть юридические и физические лица, сама окружающая природная среда с ее объектами, ресурсами, взятыми как в отдельности, так и в совокупности. От имени "потерпевшей" природы истцами выступают соответствующие органы власти, экологические органы. От ее же имени эти органы как представители государства выступают в качестве ответчиков при причинении вреда здоровью и имуществу людей, имуществу юридических лиц.
Вред, причиняемый окружающей природной среде, и вред, причиняемый неблагоприятным воздействием самой этой среды (стихийные бедствия и др.), является по своему характеру экологическим.
Экологический вред "самовозмещается" путем восстановления природных свойств - самоочищение вод и атмосферного воздуха, восстановление кислородообразующих свойств воды, воздуха, лесов, самоповышение плодородия почв. Для этого, как правило, необходимо длительное время и прекращение вредного воздействия. Но поскольку такое вредное воздействие, по существу, не уменьшается, на нет сводится действие указанных выше естественных законов природы, и она постепенно деградирует.
В таких случаях необходимо прибегать к крайним мерам: приостанавливать или закрывать вредные предприятия (производства) либо перепрофилировать их, выводить в безопасные для населения территории (зоны). Это предусмотрено многими статьями комментируемого Закона (ст. 7 - 10, разд. IV - VI, ст. 15 и др.). Но до принятия таких мер применяется имущественная ответственность. Только имущественные "вливания" несколько спасают окружающую природную среду, "отсрочивая" ее окончательную деградацию. Эти "вливания" выражаются, в том числе, в возмещении вреда посредством имущественной гражданско - правовой ответственности за причинение экологического вреда.
Гражданско - правовая имущественная ответственность за виновное причинение экологического вреда осуществляется путем разрешения экологических споров в судах и арбитражных судах (см. комментарий к разд. XII Закона).
В качестве истцов по многим спорам выступают министерства (комитеты) охраны окружающей природной среды (в ряде мест они называются органами по экологии и природным ресурсам и др.) <*>.
--------------------------------
<*> Дальше они называются сокращенно: Минприроды, Комитет.
В практике наблюдается разнобой по данному вопросу. Одни арбитражные суды удовлетворяют иски органов Минприроды о взыскании ущерба, причиненного нарушением земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о животном мире (считая это также экологическими правонарушениями), другие, наоборот, принимают решения о прекращении дел как по искам, заявленным ненадлежащим истцом (считая, что иски, вытекающие из нарушений земельного законодательства, должны предъявляться земельными органами, лесного законодательства - лесными органами и т.д.).
Так, Брянский областной арбитражный суд удовлетворил иск Комитета к сельхозпредприятию "Родина" о взыскании неустойки за самовольную порубку леса (без лесорубочного билета). Суд сослался при этом на Основы лесного законодательства и методику подсчета ущерба (от 5 февраля 1992 г. N 67), а также на ст. 31, 72, 110 Арбитражного процессуального кодекса (АПК). В то же время арбитражный суд Еврейской автономной области своим решением прекратил дело по иску Комитета по охране окружающей среды к хозрасчетному участку о возмещении ущерба, причиненного лесонарушением, и указал в решении, что истцом в таких случаях должны выступать лесные органы.
Белгородский арбитражный суд удовлетворил иски Комитета: к ПО "Агрохимпром" - о самовольной порубке леса, к рыбхозу "Корочанский" - о незаконной вырубке леса, к колхозу "Россия" - за незаконную порубку леса. А по иску Комитета к облуправлению охоты и рыболовства о взыскании ущерба, причиненного при самовольном спуске колхозного пруда гибелью нор бобров и ондатры, суд прекратил дело, указав в решении, что истцом должен быть орган охоты и рыболовства к конкретному виновнику. Прокурор опротестовал решение суда на том основании, что именно по вине этого органа причинен ущерб. Таким образом, Комитет по охране природной среды вправе требовать от других - отраслевых природоохранительных органов - соблюдения законодательства. И прав прокурор, опротестовавший решение.
Арбитражный суд Хабаровского края прекратил дело по иску Комитета по охране окружающей среды к АП "Горводоканал" за спуск загрязненных сточных вод, обосновав это тем, что ответчик (горводоканал) не брал с пользователей плату за спуск вод из-за отсутствия нормативов платежей. В то же время этот суд взыскал с Вяземского ЖКХ "Водоканал" по иску Комитета в экологический фонд за сброс в водоем загрязненных сточных вод. В решении сказано, что суд руководствовался решением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 21 октября 1993 г. "О некоторых вопросах практики применения Закона об охране окружающей природной среды", в котором записано, что в случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния объекта. Аналогичное решение этот же суд принял по иску Комитета к Тырминскому локомотивному депо за загрязнение водоема нефтью.
В интересах истцов по делам о взыскании ущерба за загрязнение природной среды выступают прокуроры. Так, прокурор Республики Чувашия предъявил иски в интересах Минприроды (там не был создан экологический фонд) к ПО "Химпром", к ПО "Чебоксарский тракторный завод" о взыскании ущерба за загрязнение природной среды (суд в исках отказал, поскольку они неподведомственны арбитражному суду).
Вопрос о подведомственности споров зависит от характера и содержания иска. Когда речь идет об исках в связи с загрязнением природной среды в рамках лицензий (разрешений) на природопользование и сброс, выброс вредных веществ или размещение их, то платежи за них взыскиваются в бесспорном, безакцептном порядке. Поэтому арбитражные суды обоснованно отказывают или прекращают дела о взыскании ущерба в таких случаях, но взыскивают пени (0,3% за каждый день просрочки). Такие решения принимались арбитражными судами Кировской, Мурманской, Омской, Псковской областей, Хабаровского края и др.
Суды правильно отказывают в приеме исковых заявлений, прекращают дела либо отказывают в исках (если дело дошло до судебного разбирательства) по вопросам наложения штрафов в административном порядке. Иное дело, когда "оштрафованное" юридическое лицо обжалует в арбитражный суд постановление о наложении штрафа. Такие иски суды принимают к производству, рассматривают по существу и могут либо отменить постановление о наложении штрафа, либо отказать в иске. Так, арбитражный суд Бурятии рассмотрел заявление АО "Водоканал" к Комитету по экологии и природопользованию с жалобой на неправильное наложение штрафа за сброс неочищенных загрязненных сточных вод в водоем. Суд именовал это дело почему-то как "иск об обратном", по существу же, это иск об отмене постановления о наложении штрафа.
Омский арбитражный суд прекратил дело по иску Комитета по природопользованию и охране окружающей среды к АО совхозу "Тепличный" о взыскании штрафа за загрязнение атмосферного воздуха автомобильным транспортом. Такой иск не подведомствен суду и не следовало его принимать, но поскольку он был ошибочно принят, дело прекращено: штрафы взыскиваются в бесспорном, безакцептном порядке.
Курганский областной комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов в 1994 - 1995 гг. вынес 48 постановлений о наложении штрафа за загрязнение природной среды: в арбитражный суд не обращались; все штрафы взысканы в бесспорном порядке, по административным делам, не подведомственным суду.
Арбитражные суды, как подчеркивалось выше, рассматривают иски о взыскании ущерба, причиненного окружающей природной среде, когда это не связано с установленными платежами за разрешенные природопользование, сброс, выброс вредных веществ, размещение отходов, другие вредные воздействия на природную среду, т.е. иски о виновном загрязнении природной среды.
Основаниями ответственности являются: противоправность поведения причинителя вреда; наличие имущественного экологического ущерба; наличие прямой причинной связи между поведением причинителя и ущербом; вина причинителя. В случае причинения ущерба источником повышенной экологической опасности (природные и техногенные экологические катастрофы и др.) вина не является обязательным условием ответственности.
4. Народные суды рассматривают дела о взыскании имущественного экологического ущерба граждан между собой, а также между гражданами и юридическими лицами (ст. 85 - 86 комментируемого Закона, ст. 1064 и 1079 и др. ГК). Выделяются дела о причинении вреда здоровью граждан, причиненного экологическими правонарушениями (ст. 89, 90, 91 Закона).
В вопросах о подведомственности споров (как и в арбитражной практике) здесь возникает разнобой.
Прокурор Кемеровской области предъявил иск в Ленинский народный суд г. Новокузнецка к горно - металлургическому комбинату о незаконности выводов государственной экологической экспертизы по проекту перекладки коксовой батерки: данный проект и выводы экспертизы не обеспечивают благоприятной окружающей природной среды для населения города. Народный суд иск удовлетворил, но областной суд решение отменил и дело прекратил за неподведомственностью. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отклонила протест прокурора. Президиум Верховного Суда отменил определение и оставил в силе решение народного суда. Прокурор правильно предъявил иск в интересах населения города <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 8.
Жители Южного Бутова (Москва) защищали свои экологические права на основе права собственности на землю, где были расположены их дома. Проживающие в городе Мытищи Московской области обжаловали выводы государственной экологической экспертизы по строительству Северной ТЭЦ. Судебные иски, пусть пока и не часто удовлетворяемые, заставляют обращаться к закону, используя возможности публичного судебного рассмотрения.
Конечно, экологические "дела" не всегда результативны, порой они длятся годами - даже в странах, давно развивающих судебную защиту окружающей среды и граждан. В процесс бывают вовлечены эксперты, специалисты, сопоставляются мнения, нормы законодательства. Однако пусть и редкие победы истцов заканчиваются серьезным ущербом для злостных загрязнителей или даже их полным разорением. Благодаря прессе такие победы становятся достоянием гласности, а осуждение виновных нередко заканчивается отказом в кредитах, покупке их товаров населением. Многие загрязнители среды, извлекая серьезный урок, предпочитают вкладывать средства в защитные мероприятия, а не ввязываться в обременительные тяжбы с общественностью. Нашим согражданам нелишне об этом помнить.
В Законе о животном мире (22 марта 1995 г.) предусмотрена ответственность пользователей (владельцев) диких животных (охотничьих хозяйств, заповедников, лесхозов и др.) за причинение вреда здоровью и имуществу граждан этими животными.
Раздел XV. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
Статья 92. Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды
Статья 93. Международные договоры в области охраны окружающей природной среды
Статья 94. Обязанности иностранных юридических лиц и граждан, лиц без гражданства по соблюдению природоохранительного законодательства Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации
Комментарий к статьям 92 - 94
1. В современных условиях воздействие человека на природу усиливается, очень часто "перешагивая" национальные границы, затрагивая интересы многих либо всех государств земного шара. Некоторые важнейшие объекты природной среды используются одновременно несколькими сторонами, и при этом небрежное их использование одними нередко влечет загрязнение природы других. Поэтому охрана окружающей среды приобрела в последние десятилетия международный, а во многих случаях и глобальный характер. Наряду с мерами охраны окружающей природной среды в национальных рамках необходимы согласованные мероприятия многих или всех государств. Во всяком случае каждое государство должно так использовать свои природные ресурсы и охранять окружающую природную среду, чтобы не наносить вреда другим.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды осуществляется на нескольких уровнях: во-первых, с другими странами СНГ; во-вторых, с восточноевропейскими; в-третьих, с развитыми капиталистическими; в-четвертых, с развивающимися странами. Можно еще выделить сотрудничество со странами Балтии (Латвией, Литвой, Эстонией).
2. Международные объекты охраны природы - это те, которые находятся вне юрисдикции отдельных национальных государств. В свою очередь они делятся на объекты, находящиеся в пользовании всех государств (например, атмосфера, космос, Мировой океан); используемые двумя или несколькими государствами (например, пограничные воды); используемые несколькими государствами (например, Балтийское или Черное море, река Дунай, Антарктида).
Развивается международное сотрудничество и в отношении других природных объектов, в частности животного и растительного мира. Так, в целях охраны фауны и флоры учреждена Международная "Красная книга", в которую включаются редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране (кроме того, такие документы имеются во многих государствах,