"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

закон дает ему право совершать ряд правовых действий:
проверку законности оснований пользования природным объектом;
обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта; проверку его использования в соответствии с целевым назначением и статусом субъекта природопользования.
Так, например, проверка оснований (законности) пользования должна касаться каждого природного объекта или участка, находящегося в собственности, владении, пользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств. Особую значимость такие проверки приобретают при нарушении законности приватизации.
Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контроля. Своевременное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) природным объектом в значительной степени упростит процесс восстановления нарушенных прав, возвращения природного объекта в прежнее состояние, не потребует или минимизирует дополнительные затраты. В тех случаях, когда нарушение закона выявляется не сразу, на его устранение обычно требуется значительное время и средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя, то при отказе от добровольной компенсации ущерба он будет возмещать его в гражданско - правовом порядке, т.е. через судебные органы, что в еще большей степени затянет процесс восстановления нарушенных прав. Суд может потребовать проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, культуртехнических, мелиоративных, противоэрозионных и др., выполняемых с привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно вовремя пресечь правонарушение.
При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих законность права собственности, владения, пользования природным объектом, а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в комитете по земельным ресурсам и землеустройству. В случае предоставления природного объекта в пользование на основании договора проверяется его законность (например, соответствие содержания договора требованиям экологического законодательства). При выявлении нарушений госинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении) договора.
Иногда в ходе проверки бывает необходимо обследовать фактическое использование природного объекта. Это позволяет выявить, используется ли земельный участок полностью или частично, имеются ли свободные участки. Далее требуется устранить нарушения экологического законодательства, предупредить возможные отрицательные последствия. По результатам обследования выявляются нерационально используемые угодья.
Всей этой деятельности должна предшествовать подготовительная работа, содержание которой зависит от характера предполагаемого нарушения. Сюда входит: подбор планово - картографических материалов (составление выкопировки, увеличение ее с изменением масштаба, получение координат и других данных), почвенно - геоботанических материалов, агрохозяйственных обследований, учетно - регистрационных и др.
О предстоящей проверке заинтересованные лица должны быть уведомлены в официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени и виде работ).
Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение.
Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах и в первую очередь в протоколе обследования. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от норм экологического законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного предприятия земля является излишней для его производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном порядке другим землепользователям, среди которых преимущество имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.
Следующая стадия контроля - проверка целевого использования природного объекта. В соответствии с законом все владельцы объектов природы, в том числе собственники, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением.
Целевое назначение того или иного объекта природы указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в Земельном, Водном кодексах, других законах и иных нормативных актах о природопользовании.
Проверка использования объектов природы в соответствии с целевым назначением может проводиться как одновременно с обследованием фактического их использования, так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки (двух форм контроля) имеет существенное значение именно в начальный период освоения предоставленного природного объекта, так как позволяет своевременно выявить возможные нарушения и избежать последующих расходов. Такого рода контроль (на ранних стадиях) достаточно эффективен при профилактике экологических правонарушений, так как дисциплинирует природопользователей, позволяет избежать более серьезных нарушений.
Возможны и эпизодические проверки, например, какого-либо факта (по жалобе, сигналу прессы и т.п.). В отличие от комплексных и плановых проверок они являются менее сложными мероприятиями.
б) Принятие решения по результатам проведенного контроля;
Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проверок, обследований и анализа полученных материалов.
Принимаемое решение может носить предварительный характер, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий), когда нарушение длящееся и его невозможно немедленно устранить, когда не выявлен субъект или он оспаривает факт (вину) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное и обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы.
Решение может быть принято и на месте. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может:
дать "Указание" (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий, адресованных природопользователю, со ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения перечисленных в Указании конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указании дается также предупреждение природопользователю: если он не выполнит всех требований, то материалы будут переданы в комиссию для привлечения его к ответственности;
составить Протокол о нарушении экологического законодательства и направить в названную выше комиссию;
вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в правонарушении;
предписать нарушителю требование (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением экологического законодательства; в требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что в противном случае по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;
направить банку или другой организации, финансирующей работы, предписание (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, как он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании, госинспектор дает уведомление (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно посылает уведомление возобновить приостановленное финансирование (кредитование) работ;
в) Исполнение решения
Исполнение решения госинспектора любой службы государственного экологического контроля обеспечивает сам госинспектор. В этих целях инспектора Минприроды, Роскомзема, санитарно - эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных экологических правонарушений, ведут в ней записи о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении своих предписаний и указаний.
Раздел XI. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ВОСПИТАНИЕ, ОБРАЗОВАНИЕ,
НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Статья 73. Всеобщность, комплексность и непрерывность экологического воспитания и образования
Статья 74. Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях
Статья 75. Профессиональная экологическая подготовка руководящих работников и специалистов
Статья 76. Распространение экологических знаний
Статья 77. Научные экологические исследования
Комментарий к статьям 73 - 77
1. Эффективную охрану природы невозможно обеспечить лишь эпизодическими мероприятиями или отдельными, пусть самыми строгими, запретами. Даже тщательно разработанные программы комплексного природопользования, а также научно обоснованные законы и рекомендации исполняют люди. От воспитания людей во многом зависит, как будет понят закон, дойдет ли он до сознания, вызовет ли внутреннюю потребность активного содействия. Основы экологического воспитания закладываются с раннего детства, если ребенку в семье рассказывают об окружающем мире с позиций любви и бережного отношения к природе.
Общее (в своей основе - нравственное) и экологическое воспитание подрастающего поколения имеют на последующих стадиях формирования личности важнейшее значение для выработки необходимого уровня правосознания, понимания смысла законов об охране природы, важности их правильного и своевременного применения.
Правовое экологическое воспитание входит в жизнь каждого человека с подросткового возраста, непосредственно предшествующего возникновению неполной дееспособности, то есть в 12 - 14 лет. В этом возрасте важно прочно усвоить нормы об ответственности за противоправное поведение, навыки простейшего правомерного поведения, необходимые для всех граждан и доступные пониманию подростков.
В области охраны природы правовое воспитание продолжает особенно тесно взаимодействовать с экологическим, а оба они, дополняя друг друга, соединяются с политическим и нравственным воспитанием в сфере охраны природной среды и рационального природопользования.
Ведь природоохранительные правовые нормы в большинстве своем закрепляют научно обоснованные экологические правила (о предотвращении эрозии почв, о порядке использования и восстановления лесов, о поддержании экологического режима водоемов, чистоты воздуха). Вот почему экологическое воспитание, направленное на распространение и внедрение в практику необходимых знаний и навыков, вытекающих из современных проблем охраны природы, косвенно способствует и соблюдению правового режима охраны природных объектов, и предупреждению соответствующих правонарушений.
В первую очередь важно укрепить в обществе сознание того, что природные богатства не беспредельны; чтобы ушло в прошлое представление о возможности брать от природы побольше, не давая ей ничего взамен. Современное общество не вправе жить за счет будущих поколений. Оно обязано сохранить и оставить природу грядущим векам не только не оскудевшей, но и обогащенной. Иждивенческое отношение к природе должно рассматриваться как анахронизм, не совместимый с интересами общества. Такая "экологизация" общественного сознания средствами воспитания и образования создает благоприятные предпосылки для успешной реализации требований законодательства об охране природы. Люди все прочнее ощущают личную заинтересованность в сохранении природных богатств, иначе бы не развивалось в нашей стране широкое движение общественности в защиту природы.
2. Статья 73 комментируемого Закона в соответствии со сложностью задач охраны природы устанавливает систему "всеобщего, комплексного и непрерывного" экологического воспитания и образования: дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышение их квалификации. В общий процесс экологического воспитания и образования включаются и средства массовой информации (ст. 76 Закона).
Система образования, порядок разработки и утверждения образовательных программ, создания специальных образовательных учреждений, их педагогическая деятельность определяются Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1992. 31 июля.
Согласно ст. 9 данного Закона общеобразовательные программы, включающие также и экологические знания, состоят из программ: а) дошкольного образования; б) начального общего образования; в) основного общего образования; г) среднего (полного) общего образования.
Профессиональные образовательные программы предусматривают задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня, подготовку специалистов соответствующей квалификации (например, экологов в системе промышленности, водного хозяйства, здравоохранения и санитарного надзора и т.д.). К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 9 Закона).
Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях, предусмотренная ст. 74 Закона, предполагает обязательность разработки полноценных учебных программ. Эти программы должны охватывать, как минимум, "основы экологических знаний", необходимые не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые на него ст. 58 Конституции Российской Федерации требования: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам".
Основы природопользования (или основы охраны природы и рационального природопользования) преподаются во всех государственных школах, частных, общественных, религиозных и других средних и высших учебных заведениях, независимо от их профиля (в рамках среднего или высшего образования). Эта дисциплина получает и другие названия: основы экологии, охрана окружающей природной среды, закон об охране окружающей природной среды и т.д. В средних школах данная тематика чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология, основы права и др.
В соответствии со ст. 9 (п. 6) Закона об образовании обязательный минимум содержания "основной общеобразовательной" или "основной профессиональной образовательной" программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается государственным образовательным стандартом. Таким образом, произвол здесь недопустим, хотя в рамках стандартов программы разрабатываются и реализуются самостоятельно (п. 5 ст. 14 Закона).
В специальных