"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

средних и высших учебных заведениях вводятся курсы по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию. Содержание этих курсов зависит от профиля данного учебного заведения. Так, например, в Московской государственной академии водного транспорта в вопросах экологии превалируют проблемы охраны и рационального использования водных ресурсов; в Московском государственном университете по землеустройству - организация использования и охраны земель; в специальных средних и высших учебных заведениях лесного хозяйства - охрана и воспроизводство лесов. Специализированные курсы охраны природы существуют и в других учебных заведениях.
Особо надо сказать о юридических средних и высших школах.
До 60-х годов, то есть до принятия в 1960 году Закона РСФСР об охране природы в РСФСР, преподавание экологического законодательства проходило в рамках курса "Земельное право". В 70-х годах начали создаваться специализированные кафедры, которые вели курс правовой охраны природы. В настоящее время как в средних, так и в высших юридических учебных заведениях экологическое право является самостоятельным курсом.
Если раньше в "Земельном праве" отводилось определенное место для правовой охраны природы, то теперь, напротив, в курс "Экологическое право" в качестве составных частей включаются вопросы использования и охраны земель, вод, лесов, недр, животного мира, а также охраны атмосферного воздуха и озонового слоя Земли <*>.
--------------------------------
<*> См., например, программу курса "Экологическое право" Московского института экономики, политики и права. 1994 г.
В тех вузах, где есть возможность изучать раздельно "Экологическое право" и "Земельное право" и этого требует специализация вуза, разрабатываются самостоятельные программы по этим двум предметам. Для таких вузов можно порекомендовать примерную программу Московского государственного университета "Экологическое право России" (1995 г.). Она содержит 18 тем (разделов): I. Предмет и система экологического права. II. Источники экологического права. III. Экологическое законодательство. IV. Объекты экологического права. V. Право природопользования. VI. Механизм охраны окружающей природной среды. VII. Экологическая ответственность. VIII. Правовые формы возмещения вреда природной среде. IX. Экологические функции правоохранительных органов. X. Предупреждение экологических правонарушений. XI. Правовая охрана окружающей природной среды в промышленности и энергетике. XII. Правовая охрана окружающей природной среды в сельском хозяйстве. XIII. Правовая охрана окружающей природной среды в городах. XIV. Правовой режим особо охраняемых территорий и объектов. XV. Правовой режим природы курортных, лечебно - оздоровительных и рекреационных зон. XVI. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации. XVII. Международно - правовой механизм охраны окружающей среды. XVIII. Правовая охрана окружающей природной среды в Европейском регионе.
Приведенная программа является наиболее содержательной. Менее удачны по своей тематике программы в частных (коммерческих) вузах, колледжах, элитарных школах и т.п. Они готовятся чаще всего под имеющийся состав преподавателей, не предусматривают многих важных вопросов природопользования. Между тем преподавание "основ экологических знаний", а также преподавание "специальных курсов по охране окружающей" природной среды и рациональному природопользованию" (ст. 74 комментируемого Закона) нельзя рассматривать как произвольный перечень вопросов. Подобного отношения к преподаванию экологических знаний не допускает не только ст. 74 комментируемого Закона, но и ст. 9 Закона Российской Федерации "Об образовании".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1208 "О мерах по улучшению экологического образования населения" создана Межведомственная комиссия по экологическому образованию населения для координации деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также заинтересованных организаций. Предусматривается создание базы информационной поддержки экологического образования, его приоритет, массовое распространение экологических знаний. Для этого, например, направляется до 10% средств экологических фондов на реализацию программ развития экологического образования. Утвержден состав Межведомственной комиссии по экологическому образованию, которая приняла конкретный план своей работы на 1996 год и на перспективу.
В 1994 году принято также Постановление Министерства образования и Минприроды "Об экологическом образовании обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации". Им предусмотрены первоочередные меры по:
созданию системы практической деятельности учащихся по улучшению окружающей среды;
пересмотру всех школьных курсов с точки зрения идей экологически безопасного, устойчивого развития, введения понятия "гражданин планеты", обсуждению глобальных проблем;
созданию инфраструктуры для обеспечения системы непрерывного экологического воспитания и образования;
координации школьной и внешкольной систем образования, начального и среднего профессионального образования и эколого - просветительской деятельности неправительственных организаций;
подготовке и повышению квалификации педагогических кадров по вопросам экологического образования.
Названным Постановлением экологическое образование признано приоритетным и выделено как стратегическое в системе современных знаний.
Раздел XII. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРОВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
Статья 78. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами
Статья 79. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов
Статья 80. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях Российской Федерации и других суверенных государств
Комментарий к статьям 78 - 80
1. Споры в области охраны окружающей природной среды часто называют экологическими, но это не всегда верно. Спор о соблюдении тех или иных требований по охране природы в связи с неудачным для экологии размещением объекта строительства, а также многие другие (оспаривание экологической экспертизы, требования о приостановке или прекращении деятельности предприятия или изменении технологии его производства, вредно сказывающегося на здоровье людей) являются экологическими. Но было бы терминологической неточностью назвать таковым всякий спор по поводу надлежащего (ненадлежащего) использования объектов природы. Так, например, может возникнуть спор в связи с неправильным применением земельного законодательства о мелиорации. В частности, осушение заболоченных земель может оздоровить состояние природной среды, но одновременно - сократить территорию мест обитания диких птиц и других животных, предпочитающих водную стихию. Практика нередко идет при таких ситуациях на уступки во имя сохранения живой природы, оставляя нетронутым спорный объект. Но такой спор, кто бы его ни возбуждал, правильнее назвать не экологическим, а спором "в области охраны природной среды". Спор о размере возмещения вреда, причиненного здоровью человека в связи с нарушением экологических требований, также является спором в области охраны природной среды. Здесь экологическим может быть спор о требовании улучшить экологическую ситуацию на предприятии, в регионе в целом, которая послужила причиной нанесения вреда, и этот спор будет иметь самостоятельное значение. Следовательно, не всякий спор "в области охраны природной среды" следует считать "экологическим". Различать их необходимо не только по причинам чистоты терминологии, но и по существу.
К двум названным видам отношений применяются правовые нормы разных отраслей законодательства. При рассмотрении споров в области охраны природы, когда пострадали имущественные интересы работника предприятия или самого предприятия, применяются статьи трудового законодательства, а если обстоятельства выходят за рамки трудовых отношений - нормы Гражданского кодекса о возмещении убытков (ст. 15 и 393 ГК). При экологических правонарушениях (в узком смысле слова) применяются в основном нормы об охране природы. Нередко эти споры тесно связаны: они вызываются одними и теми же причинами - экологическими правонарушениями. Не случайно поэтому ст. 78 - 80 комментируемого Закона говорят о спорах "в области охраны природы". Последнее понятие более широкое: оно охватывает и чисто экологические, и все другие споры в этой области (в то время как, например, контроль, экспертизу закон называет именно "экологическими" в силу их специального назначения - ст. 68 - 72 Закона).
Экологический спор, как правило, бывает настолько сложен, что без административного (властного) вмешательства компетентных государственных органов его невозможно решить полностью и окончательно. Ведь в "экологической цепочке" завязаны многие производства, органы управления разных уровней и подчиненности. Поэтому законодательство допускает и судебный, и административный порядок разрешения экологических споров. Очень сложный экологический спор можно "утопить" в море судебных решений, тогда как властное постановление высокого органа государства помогает "разрубить гордиев узел". Нисколько не умаляя значение судебного разбирательства экологических споров, нельзя забывать о возможностях еще до суда урегулировать многие спорные экологические проблемы в административном порядке. Поэтому ст. 78 комментируемого Закона на первое место ставит административный порядок разрешения споров в области охраны природной среды.
Для разрешения этих споров местная администрация как орган власти в районе, на селе, в городе образует специальные комиссии. Закон, разумеется, допускает возможность обжалования как решений комиссии, так и любых должностных лиц, но это не означает, что весь "поток" жалоб должен направляться в суды. Жалобщик - потерпевший должен прежде всего подумать, в какой орган ему обращаться, чтобы его спор был рассмотрен быстро и справедливо. Если он не доверяет административному разбирательству своей жалобы, для него открывается возможность обратиться в суд или арбитражный суд. Суды рассматривают, как правило, споры с участием граждан; арбитражные суды - споры организаций, предприятий, учреждений и споры граждан, если они выступают в роли предпринимателей (в том числе споры крестьянских хозяйств).
2. В информационном письме Высшего Арбитражного Суда от 25 мая 1992 г. N С-13/ОСЗ-113 в связи с введением в действие Закона "Об охране окружающей природной среды" <*> определена подведомственность споров в области охраны природы.
--------------------------------
<*> См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1992. N 1. С. 90.
Статья 87 комментируемого Закона предусматривает возможность вынесения арбитражным судом решения, обязывающего ответчика возместить причиненный вред в натуре за счет его сил и средств. При этом суду следует определять конкретные мероприятия, направленные на возмещение причиненного ущерба, срок их исполнения. В случае уклонения ответчика от возложенных на него обязанностей арбитражный суд в соответствии со ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вправе изменить способ и порядок исполнения решения.
Такие споры часто возникают при изъятии земель для государственных нужд, когда строительные организации наносят вред окружающей природной среде: разрушают плодородный слой почвы на соседних, не отведенных им земельных участках, уничтожают урожай сельскохозяйственных культур, портят зеленые насаждения, захламляют территорию, примыкающую к объекту строительства. Бывает и так: нефтедобытчики загрязняют разливами нефти обширные участки; при передвижении буровых установок на новые места (с помощью мощных тягачей) разрушают и губят все на своем пути (хотя такая технология производства и запрещена законодательством об охране природы). В подобных случаях суд обязывает ответчиков восстановить за свой счет, а главное - своими техническими средствами все, что поддается восстановлению. Если ответчик по каким-то обоснованным причинам не может возместить причиненный вред в натуре (например, у него нет специализированной сельскохозяйственной техники, удобрений и т.п.), то суд обязывает его компенсировать убытки в денежном выражении. Лучший вариант решения, однако, когда работы по восстановлению природных объектов выполняют специальные мелиоративные предприятия по договору с потерпевшей организацией. При этом бывает необходима экспертная оценка затрат на проведение необходимых природоохранных работ.
3. Пленум Верховного Суда Российской Федерации издал Постановление N 6 от 22 апреля 1992 г. "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе" <*>. Оно выходит за рамки чисто экологических споров, но помогает понять пределы их подведомственности судам и на примере земли - главного природного ресурса - показывает государственную политику в области природопользования.
--------------------------------
<*> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1992. N 7. С. 9 - 11.
Кроме того, что важно для практики судов, Постановление Пленума дает перечень основных категорий дел (конфликтных ситуаций). Остановимся на этих вопросах подробно.
1) Требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота.
Суд может рассматривать спор только на стадии предоставления фермерскому (крестьянскому) хозяйству земельного участка. Когда же фермер уже начал предпринимательскую деятельность и у него возник спор, то дело подведомственно, конечно, арбитражному суду.
При рассмотрении названных споров надо иметь в виду, что размеры предоставляемых земельных участков дифференцированы законодательством субъектов Российской Федерации по целевому признаку. Следовательно, судам необходимо руководствоваться теми нормативными актами, которые приняты данным субъектом; если же такого акта нет - законами СССР и РСФСР, поскольку они не противоречат законодательству Российской Федерации.
2) Жалобы на отказ в регистрации и выдаче государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, а также жалобы на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли.
Так, работники ПТУ по решению администрации Староюрьевского района Тамбовской