"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

пользования лесным фондом, предусмотренные ч. 2 ст. 37 Основ; об обжаловании решений органов, выдавших разрешительный документ; о приостановлении или ограничении права пользования лесным фондом, предусмотренные ч. 1 ст. 39, но лишь в тех случаях, когда истцами являются предприятия, учреждения, организации и граждане - предприниматели. При этом, определяя подведомственность споров с участием органов, указанных в ст. 37 и 39 Основ лесного законодательства, следует руководствоваться ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Арбитражным судам в соответствии со ст. 79 Основ лесного законодательства подведомственны споры между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами - предпринимателями по вопросам, связанным с осуществлением лесных пользований, включая аренду участков лесного фонда и производство работ.
При определении подсудности споров в области лесных отношений между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, следует руководствоваться ст. 23 - 31 Арбитражного процессуального кодекса.
Раздел XIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Статья 81. Виды ответственности за экологические правонарушения
Статья 82. Дисциплинарная ответственность за экологические проступки
Статья 83. Материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим правонарушением
Статья 84. Административная ответственность за экологические правонарушения
Статья 85. Уголовная ответственность за экологические преступления
Комментарий к статьям 81 - 85
1. Правовая система предусматривает четыре вида ответственности должностных лиц и граждан за правонарушения - дисциплинарную (включая материальную), административную, гражданско - правовую и уголовную. Предприятия, учреждения и организации привлекаются лишь к административной и гражданско - правовой ответственности.
Положения о гражданско - правовой ответственности, т.е. о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением, выделены в разд. XIV Закона. Остальные виды ответственности размещены в комментируемом разделе.
Все виды правонарушений и соответствующие им формы ответственности (кроме причинения вреда источником повышенной опасности) имеют общие черты: виновность и противоправность деяния (действия или бездействие); нарушение природоохранительного законодательства; причинение вреда окружающей среде и здоровью человека, причинную связь между этими элементами состава правонарушения. Ответственность наступает в соответствии как с комментируемым, так и с иными законами - Кодексом законов о труде (КЗоТом) Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), Уголовным кодексом (УК) Российской Федерации, Гражданским кодексом (ГК) Российской Федерации, другими актами трудового, административного, уголовного, гражданского законодательства. В гражданском праве в области имущественных отношений основным источником является Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая, принятые соответственно в 1994 и 1995 гг.).
Отнесение правонарушения к тем или иным видам зависит в основном от степени причиненного природе и обществу вреда, личности правонарушителя, иных обстоятельств дела, влияющих на уровень ответственности. В КоАП и УК предусматриваются смягчающие и отягчающие обстоятельства, учитываемые при наказании. В определенной степени они имеются также в КЗоТе и ГК.
2. Касаясь выполнения требований ст. 82 комментируемого Закона о дисциплинарной ответственности, целесообразно иметь в виду, что положениями, уставами, правилами внутреннего трудового распорядка может быть предусмотрена локальная экологическая ответственность за упущения по работе. Социологические исследования показывают ее наибольшую эффективность по сравнению с другими видами ответственности. Дисциплинарная ответственность может наступать за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей среды и требований природоохранного законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения.
В соответствии с законом возможно полное или частичное лишение премий либо иных средств поощрения руководителей или иных работников за экологические проступки, а также предусмотренные КЗоТом замечание, выговор, строгий выговор и, наконец, увольнение.
Материальная ответственность работников перед предприятием регулируется ст. 118, 118.1, 121 - 125 КЗоТ, т.е. в размере среднего месячного заработка. Порядок возмещения ущерба может базироваться и на гражданском законодательстве (см. подробнее комментарии к разд. XII и XIV).
3. Комментируемый Закон является актом прямого действия, поэтому ответственность за экологические проступки, предусмотренные ст. 84, наступает независимо от внесения изменений в КоАП: согласно ч. 2 ст. 2 КоАП законодательные акты об административных правонарушениях до включения их в установленном порядке в КоАП применяются на территории России непосредственно.
КоАП группирует экологические правонарушения в нескольких главах. Проступки, посягающие на государственную собственность (гл. 6), включают нарушения прав на недра, воды, леса, животный мир (ст. 46 - 48.1).
Глава 7 КоАП посвящена административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды. Здесь предусматривается ответственность за бесхозяйственное использование и порчу земель, уничтожение межевых знаков и иные земельные нарушения (ст. 50 - 54). Статьи 55 и 56 посвящены нарушениям требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов. Нарушения правил охраны водных ресурсов, водопользования предусматриваются в ст. 57 - 60 КоАП.
Значительная часть административных правонарушений затрагивает такой компонент окружающей среды, как леса: незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, незаконное использование земель государственного лесного фонда, повреждение леса сточными водами, вредными выбросами, отходами и отбросами, уничтожение полезной для леса фауны, нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 61 - 76).
Ряд норм направлен на охрану атмосферного воздуха - выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения, несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов и т.п. (ст. 77 - 84). Статьи 84.1 - 86 КоАП посвящены охране животного мира.
Размеры указанных в КоАП штрафов повышены Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" <*>. Согласно этому Закону, если верхний предел штрафа не превышает:
--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 34. Ст. 1970.
- десяти рублей, считать его равным одной десятой минимального месячного размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения;
- тридцати рублей, считать его равным одной третьей минимального размера оплаты труда;
- пятидесяти рублей, считать его равным одной второй минимального размера оплаты труда;
- ста рублей, считать его равным одному минимальному размеру оплаты труда (при этом размер налагаемого штрафа не может быть ниже одной третьей минимального размера оплаты труда, действующего на момент взыскания штрафа);
- двухсот рублей, считать его равным двум минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже одной второй минимального размера оплаты труда);
- трехсот рублей, считать его равным трем минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже одного минимального размера оплаты труда);
- пятисот рублей, считать его равным пяти минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже двух минимальных размеров оплаты труда);
- тысячи рублей, считать его равным семи минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже трех минимальных размеров оплаты труда);
- трех тысяч рублей, считать его равным десяти минимальным размерам оплаты труда (при этом размер штрафа не может быть ниже четырех минимальных размеров оплаты труда).
4. Уголовная ответственность предусматривается Уголовным кодексом Российской Федерации.
В настоящее время Федеральным Собранием Российской Федерации принят и Президентом Российской Федерации подписан новый Уголовный кодекс России, включающий главу 26 "Экологические преступления" с двумя десятками статей.
Проблемы уголовной ответственности за экологические преступления не решаются, однако, введением в УК составов отдельных общественно опасных деяний и установлением за них повышенных санкций. Главное заключается в признании обществом, законодателем высокой опасности этих преступлений, особенно совершенных умышленно. Это должно быть отражено в понятии тяжкого преступления, в перечне смягчающих и отягчающих обстоятельств, учитываемых при назначении наказания (здесь могут быть предусмотрены и экологические факторы); включении экологических преступлений и в другие главы УК (например, "Преступления против собственности", "Преступления против прав граждан", "Преступления против жизни, здоровья, свободы и достоинства личности").
Раздел XIV. ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКИМ ПРАВОНАРУШЕНИЕМ
Статья 86. Обязанность полного возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением
Статья 87. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением
Статья 88. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности для окружающей природной среды
Статья 89. Возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды
Статья 90. Возмещение вреда, причиненного имуществу граждан
Статья 91. Исковые требования о прекращении экологически вредной деятельности
Комментарий к статьям 86 - 91
1. В комментарии к разд. III - об экономическом механизме охраны окружающей природной среды - говорилось о плате за природопользование и за загрязнение окружающей природной среды сбросами, выбросами и отходами. В соответствии со ст. 20 комментируемого Закона это загрязнение рассматривается как причинение вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых показателей за нормативное и сверхнормативное загрязнение. Эти платежи не связаны с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение является "разрешенным" (лицензированным) и не считается нарушением природоохранительного законодательства. Вопрос о вине причинителя не возникает, и поэтому платежи взыскиваются в бесспорном, безакцептном порядке, т.е. без решения суда, арбитражного суда.
Однако эти платежи не освобождают от возмещения вреда, возникшего в результате экологического правонарушения, т.е. по вине его причинителя. Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них (ст. 86 комментируемого Закона). За такой виновный вред и предусматривается имущественная, гражданско - правовая ответственность.
Трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом, и во втором случаях вред причиняется, по существу, одинаковыми, с объективной стороны, действиями, а именно: загрязнением окружающей природной среды путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов. Только в первом случае (ст. 20) эти действия считаются правомерными, а во втором - рассматриваются как экологические правонарушения (ст. 86 Закона, ст. 1064, 1079 ГК Российской Федерации). Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу и их имуществу источником повышенной опасности (ст. 1079 ГК), т.е. без учета вины, или неблагоприятным стихийным воздействием (землетрясения, вулканы, наводнения, селевые потоки).
Представляется правильным и целесообразным применять, по аналогии, методику расчета при лицензированном загрязнении к определению размера вреда, причиняемого экологическим правонарушением, пока иного "не изобретено".
Специальная методика определена Постановлением Правительства Российской Федерации N 632 от 28 августа 1992 г. (см. комментарий к разд. III Закона). Здесь имеются в виду лицензии на сброс, выброс, размещение отходов и плата за них. Установлен порядок определения убытков собственникам, владельцам, пользователям, арендаторам земли (Положение, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации N 77 от 28 января 1993 г., о возмещении убытков собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земли и потерь сельскохозяйственного производства). Предусмотрен порядок возмещения убытков, причиненных лесонарушениями (таксы, неустойки), установлены таксы за ущерб животному миру, незаконные лов рыбы и охоту. Указанные методики можно применять и к возмещению убытков, причиненных экологическими правонарушениями. При отсутствии методик вред определяется по фактическим затратам на восстановление природы.
Окружающая среда, как известно, включает в себя природные объекты (ресурсы) - землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной среде.
Возникает вопрос, может ли Минприроды (и его органы) предъявить иск о возмещении ущерба, причиненного лесонарушением, загрязнением (например, нефтепродуктами и др.) земли, лесов, вод? Или же такой иск могут предъявлять только "свои" отраслевые органы (лесные, водные, земельные)?
Практически и общие, и отраслевые органы вправе предъявлять названные иски. В Положении о Минприроды сказано, что оно вправе предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. Но эти действия надо каждый раз согласовывать, чтобы избежать случаев "двойного" предъявления исков. Если, например, отраслевой орган не предъявляет иск, то общий природоохранительный орган может это сделать, и наоборот.
2. Вопрос о возмещении вреда экологическим правонарушением регулируется гражданским законодательством. Об этом говорится в комментируемом разделе, который отсылает к действующему законодательству. Статья 1064 Гражданского кодекса предусматривает полное возмещение вреда, причиненного противоправным и виновным поведением, т.е. правонарушением. В ст. 86 комментируемого Закона говорится о вреде, причиненном загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Следовательно, каждое из названных действий,