"комментарий к федеральному закону от 27 декабря 2005 г. n 196-фз "о парламентском расследовании федерального собрания российской федерации" (постатейный) (шляпников а.в., рождествина а.а.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПАРЛАМЕНТСКОМ РАССЛЕДОВАНИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федерального закона от 30.12.2006 N 277-ФЗ)
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья закрепляет предмет регулирования Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации".
Под предметом регулирования любой правовой нормы понимается совокупность общественных отношений, на регламентацию и упорядочивание которых направлена воля законодателя, выраженная посредством данной нормы права.
Рассматриваемая статья имеет три части, две из которых (первая и вторая) непосредственно определяют предмет регулирования данного Закона, то есть те общественные отношения, на регулирование которых он направлен.
2. Часть первая комментируемой статьи носит материальный характер. Согласно указанной норме права, Федеральный закон направлен на регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением палатами Федерального Собрания РФ деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
Первая часть комментируемой статьи, закрепляя предмет парламентского расследования, определяет, что парламентское расследование - это деятельность по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, однако, исходя из текста самого Закона, такое определение нельзя считать достаточным.
В соответствии с действующим законодательством, в частности с УПК РФ (данный правовой акт приводится как содержащий нормы права, регулирующие ход предварительного расследования), под расследованием в широком смысле следует понимать деятельность уполномоченных органов, направленную на собирание, закрепление и исследование доказательств, в целях установления наличия или отсутствия определенного события, способствующих ему причин, его условий, участников, а также характера и размера последствий, причиненных данным событием.
3. Часть первая ст. 1 Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" не содержит конкретного перечня фактов и обстоятельств, по которым в соответствии с комментируемой нормой права проводится парламентское расследование. Исходя из положений, закрепленных в комментируемой норме, предметом парламентского расследования могут быть фактически любые факты и обстоятельства, имеющие негативные последствия для общества и государства.
Однако ст. 4 комментируемого Закона закрепляет исчерпывающий перечень фактов и обстоятельств, которые относятся к предмету парламентского расследования. Согласно ст. 4 комментируемого Закона, к данным фактам и обстоятельствам относятся:
- факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
- обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Также из ст. 4 комментируемого Закона следует, что, несмотря на то, что в ст. 1 Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" законодатель фактически определяет предмет парламентского расследования как факты и обстоятельства, имеющие негативные последствия для общества и государства, наступление таких последствий не обязательно. Так, пункты первый и второй ст. 4 Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" носят формальный характер. То есть наступление негативных последствий не обязательно. Достаточно совершения данных действий или наступления обстоятельств. Только третий пункт предусматривает наступление обстоятельств, связанных с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Также Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" не определяет негативные последствия для общества и государства, при наступлении которых возникают общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания РФ парламентского расследования.
Учитывая предмет парламентского расследования, закрепленный комментируемым Законом, к таким негативным последствиям следует относить причинение вреда правам и интересам граждан, юридическим лицам, а также государству. Под нарушением прав и охраняемых законом интересов следует понимать причинение последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вреда здоровью граждан, повреждение или уничтожение имущества граждан, юридических лиц и имущества, находящегося в ведении государства. При этом следует учитывать, что указанные последствия должны состоять в причинно-следственной связи непосредственно с данным событием, независимо от времени их наступления.
Таким образом, исходя из содержания Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", под парламентским расследованием следует понимать деятельность Федерального Собрания РФ, связанную с расследованием фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, и обстоятельств, связанных с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые стали известны членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
4. Часть вторая комментируемой статьи носит процессуальный характер и определяет содержание Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" как нормативного акта. Согласно данной норме права, Федеральным законом "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" устанавливаются основания для проведения парламентского расследования Федерального Собрания РФ, его организационные формы и основные положения, касающиеся процедуры парламентского расследования, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
Комментируемый Закон фактически не содержит понятия и определения оснований проведения парламентского расследования. Учитывая, что проведение парламентского расследования определяется фактом его возбуждения, под одним из оснований проведения парламентского расследования стоит понимать наличие решения о возбуждении парламентского расследования. В соответствии со ст. 6 комментируемого Закона основаниями возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ и связанные с предметом парламентского расследования. Предмет парламентского расследования определен в ст. 4 комментируемого Закона. Согласно ч. 1 ст. 4 комментируемого Закона, парламентскому расследованию подлежат:
- факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
- обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Комментируемый Закон не содержит определения понятий фактов и обстоятельств, которые являются основанием для возбуждения и проведения парламентского расследования.
Исходя из сложившейся практики применения законодательства, под фактами, которые выступают в качестве основания для парламентского расследования, следует понимать юридические факты, то есть основания, которые непосредственно предусмотрены в законе как основания для возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений.
В рамках комментируемого Закона законодатель предлагает узкое понятие фактов. К фактам относятся только те, которые являются основанием возбуждения парламентского расследования. Исходя из приведенного выше определения парламентского расследования, такие факты должны иметь грубый или массовый характер и быть связаны с нарушением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Исходя из сложившейся практики, под грубыми действиями, нарушающими такие права и свободы, следует считать действия, которые носят явный циничный характер. Однако, учитывая важность прав и свобод, гарантированных человеку и гражданину Конституцией РФ, грубый характер нарушения может определяться исходя только из самого объекта, то есть только наличия самого факта нарушения данной категории прав и свобод.
Массовый характер таких нарушений имеет место в том случае, если нарушены права и свободы определенного круга лиц, или действия, нарушающие гарантированные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина носят систематический или масштабный характер. При этом круг потерпевших от нарушений прав и свобод человека и гражданина может определяться по месту проживания, по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также другим обстоятельствам.
Под систематичностью нарушений следует понимать связанные между собой повторяющиеся факты нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, а под масштабностью - многократность несвязанных между собой фактов таких нарушений.
Обстоятельства, которые являются основанием для возбуждения парламентского расследования, делятся на две группы: события и действия.
Под событиями понимаются юридически значимые факты, возникающие независимо от воли людей.
Действия - жизненные факты, которые являются волеизъявлениями (т.е. результатом сознательной деятельности) людей.
В зависимости от соответствия поведения людей правовым нормам, регулирующим общественные отношения, действия могут быть правомерными (то есть когда они соответствуют предписаниям правовых норм) и неправомерными (противоречащие закону, являющиеся правонарушениями).
В соответствии со ст. ст. 4 и 6 комментируемого Закона законодатель выделяет два вида обстоятельств, которые являются основаниями для возбуждения и проведения парламентского расследования:
- обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Несмотря на то, что комментируемый Закон устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств, которые являются основаниями для возбуждения и проведения парламентского расследования, в тексте Закона не содержится определение понятий чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Также в Федеральном законе "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" отсутствуют отсылочные или бланкетные нормы права, позволяющие определить данные понятия.
Понятие "чрезвычайная ситуация" содержится в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В соответствии с указанной правовой нормой чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Характер чрезвычайной ситуации определяется исходя из объекта, на котором возникла чрезвычайная ситуация, а также события, предшествовавшего возникновению чрезвычайной ситуации.
Техногенный характер чрезвычайной ситуации связан с негативными происшествиями на объектах, созданных человеком. К негативным происшествиям следует относить аварии, катастрофы на промышленных объектах и транспорте, пожары, взрывы или высвобождение различных видов энергии.
Данные виды негативных происшествий могут являться следствием как преступного действия или бездействия человека, так и действия сил природы. В последнем случае чрезвычайная ситуация носит характер природно-техногенной катастрофы.
Чрезвычайная ситуация природного характера является последствием опасного природного явления, стихийного бедствия, причины и течение которых не подконтрольны воли людей, а являются результатом действия сил природы.
Под негативными последствиями следует понимать причинение в результате возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вреда здоровью граждан, повреждение или уничтожение имущества граждан и юридических лиц. При этом следует учитывать, что указанные последствия должны состоять в причинно-следственной связи непосредственно с данным событием, независимо от времени их наступления.
Еще одно основание возбуждения парламентского расследования закреплено ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона. Согласно указанной норме права, основанием для возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в РФ о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ.
Таким образом, под основаниями проведения парламентского расследования следует понимать наличие принятого в установленном законом порядке решения или предложения Уполномоченным по правам человека в РФ о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, являющихся предметом парламентского расследования.
5. Под организационными формами парламентского расследования понимаются формы осуществления деятельности Федерального Собрания РФ, связанной с расследованием фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и обстоятельств, связанных с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций