"комментарий к федеральному закону от 27 декабря 2005 г. n 196-фз "о парламентском расследовании федерального собрания российской федерации" (постатейный) (шляпников а.в., рождествина а.а.)

природного и техногенного характера, которые стали известны членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В соответствии со ст. ст. 9 и 17 Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" основной организационной формой парламентского расследования является парламентская комиссия. Согласно ст. 9 комментируемого Закона, при принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания РФ на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей. В состав парламентской комиссии от Государственной Думы должно входить равное число представителей всех депутатских объединений в Государственной Думе. Работой комиссии руководят сопредседатели. За организационное обеспечение деятельности комиссии отвечает секретарь. Деятельность комиссии на паритетных началах обеспечивается ее аппаратом. Комиссия формируется на время проведения парламентского расследования и после его завершения распускается.
В качестве дополнительной формы парламентского расследования законодатель выделяет рабочие группы. В соответствии со ст. 17 комментируемого Закона рабочие группы создаются для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в случае необходимости на место расследуемого комиссией события. В состав рабочих групп на паритетных началах входят члены комиссии - члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.
6. К основным положениям, касающимся процедуры парламентского расследования, относятся закрепленные в комментируемом Законе правила возбуждения и проведения парламентского расследования, в частности:
- основания, инициатива и порядок принятия решения о возбуждении парламентского расследования (ст. ст. 6 - 8 комментируемого Закона);
- порядок работы комиссии (ст. 16) и порядок принятия парламентской комиссией решений;
- полномочия комиссии (в том числе и права рабочих групп) при осуществлении парламентского расследования (ст. ст. 20, 21);
- порядок принятия решений и виды решений, а также вопросы финансового и материально-технического обеспечения деятельности комиссии.
В качестве наиболее важных положений, касающихся процедуры парламентского расследования, следует выделить следующие:
- срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии;
- парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ соответствующего созыва;
- инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних шести месяцев полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента РФ или по выборам депутатов Государственной Думы;
- заседания комиссии считаются правомочными, если на них присутствует две трети от общего числа членов комиссии;
- первое заседание комиссии проводится не позднее чем через 15 дней со дня создания комиссии.
Также следует отметить закрепленные в комментируемом Законе права комиссии по парламентскому расследованию (ст. 20), права рабочих групп (ст. 21), обязанности и права членов комиссии (ст. 22).
7. Права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании, закреплены в ст. ст. 22 и 23 комментируемого Закона.
В качестве наиболее важных обязанностей должностных лиц следует выделить обязанность должностных лиц по запросу комиссии или рабочей группы в течение 15 дней представить необходимую (необходимые) для проведения парламентского расследования информацию (документы, материалы). Ч. 3 ст. 23 комментируемого Закона также устанавливает ответственность должностных лиц, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
Согласно указанной норме права, в зависимости от вида совершенного нарушения, должностные лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Следует обратить внимание на тот факт, что в отношении нарушителей-граждан никакой ответственности в комментируемом Законе не установлено.
Представление комиссии или рабочей группе сведений о частной жизни граждан допускается только с их согласия. Это важное положение обеспечивает охрану личной и семейной тайны каждого гражданина, что является одним из наиболее важных положений Конституции РФ.
В качестве наиболее важных прав, предоставляемых в рамках комментируемого Закона должностным лицам и гражданам, привлеченных к участию в парламентском расследовании, следует выделить право не свидетельствовать против себя самого и близких родственников (супруга, супруги, родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и родных сестер, дедушек, бабушек, внуков), право пользоваться услугами адвоката. Указанные и иные права должностных лиц и граждан закреплены в ст. 24 комментируемого Закона.
Ч. 3 комментируемой статьи определят круг лиц, которые для целей комментируемого Закона признаются должностными лицами. В широком смысле под должностным лицом понимается лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также занимающее постоянно или временно в учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию.
В соответствии с комментируемой нормой права к лицам, которые в рамках комментируемого Закона выступают как должностные лица, относятся:
- лица, замещающие государственные должности РФ;
- лица, замещающие государственные должности субъектов РФ;
- лица, замещающие муниципальные должности;
- лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти;
- лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Понятие муниципальной должности закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", согласно которому должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
В законодательстве РФ не содержится отдельного определения понятия "представитель власти". Вместе с этим наиболее полно оно раскрывается в УК РФ. В соответствии с примечанием к ст. 318 УК РФ под представителем власти понимается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" Вооруженные Силы РФ являются государственной военной организацией, составляющей основу обороны Российской Федерации.
8. Необходимо отметить, что сам институт парламентских расследований не раз испытан на практике (ВС СССР изучал Тбилисские события 1989 года; Дума занималась чеченскими событиями 1993 - 1994 годов; убийством генерала Рохлина; дефолтом-98;), но предмет этих расследований определялся в каждом конкретном случае индивидуально. Так, например, в Законе СССР "Об образовании, полномочиях и порядке деятельности парламентской Комиссии по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР" от 31 августа 1991 г. N 2377-1 в качестве предмета расследования в ст. 1 были указаны причины и обстоятельства состоявшегося 18 - 21 августа 1991 года государственного переворота. Этим же Законом определялись и полномочия парламентской Комиссии. Так, среди задач Комиссии назывались следующие:
- расследование причин и целей организации государственного переворота, определение союзных государственных структур и должностных лиц, участвовавших в нем;
- установление роли общесоюзных общественных организаций, их органов и должностных лиц в подготовке и проведении государственного переворота;
- выявление недостатков действующего законодательства, затруднивших предотвращение и пресечение переворота, выработка предложений по устранению этих недостатков.
При этом Комиссия имела право:
- вызывать для дачи объяснений должностных лиц государственных органов и общественных организаций, приглашать граждан, в том числе народных депутатов. Объяснения этих лиц заслушиваются членами Комиссии и протоколируются;
- знакомиться с любыми материалами правоохранительных органов, ведущих расследование обстоятельств, в связи с которыми образована Комиссия;
- знакомиться с любыми документами и иными материалами государственных органов и общественных организаций, снимать с них копии, а также временно, на срок не более суток, изымать эти документы, если, по мнению Комиссии, они могут быть использованы для решения поставленных перед нею задач; об изъятии документов составляется акт;
- ставить вопрос перед соответствующими органами в соответствии с Законом о временном отстранении от исполнения служебных обязанностей должностных лиц государственных органов СССР и общественных организаций, в отношении которых есть доказательства того, что они своими действиями или бездействием препятствуют объективному проведению расследования;
- посещать вместе с экспертами, имеющими соответствующий допуск, любые объекты независимо от режима их секретности и знакомиться с документами и другими материалами независимо от степени их секретности в соответствии с Правилами обращения народных депутатов СССР с секретной информацией;
- привлекать к своей работе в качестве экспертов представителей государственных органов, общественных объединений, ученых и специалистов. На основании решения Комиссии о привлечении к участию в работе этих лиц руководители соответствующих предприятий, учреждений и организаций незамедлительно (в течение одного дня) издают приказ об откомандировании их в распоряжение Комиссии.
Комиссия заканчивала свою деятельность представлением доклада Верховному Совету СССР. Член Комиссии, имеющий особое мнение, вправе доложить его Верховному Совету СССР. Содержащиеся в докладе выводы и предложения подлежат рассмотрению на сессии Верховного Совета СССР, и принятые по ним Верховным Советом СССР решения обязательны для государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, которым они адресованы.
Самым ярким примером парламентского расследования, проведенного в последнее время, стало расследование террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1 - 3 сентября 2004 года. Предметом этого расследования стали достоверные причины и обстоятельства совершения террористического акта, а среди задач, стоящих перед Комиссией, можно назвать следующие:
- анализ действия органов государственной власти, должностных лиц;
- подготовка предложения по недопущению террористических актов в нашей стране.
Для этого члены парламентской Комиссии и ее рабочей группы неоднократно выезжали в Республику Северная Осетия - Алания, опрашивали свидетелей. Всего было принято более 1000 человек. По некоторым обращениям потерпевших членами парламентской Комиссии прямо на месте принимались оперативные решения. В рамках парламентского расследования осуществлялись выезды в Республику Ингушетия, Чеченскую Республику и г. Ростов-на-Дону. По итогам деятельности Комиссии был опубликован доклад (См.: комментарий к ст. 25 данного Федерального закона).
Статья 2. Цели и принципы парламентского расследования
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья устанавливает цели и принципы парламентского расследования Федерального Собрания РФ. Кроме того, ч. 3 комментируемой статьи разграничивает парламентское расследование, дознание, предварительное следствие и судебное производство.
В общефилософском и бытовом смысле понятие "цель" рассматривается как конечный результат какой-либо деятельности, который изначально представляется в сознании и ожидается в результате определенным образом направленных действий. В правовом смысле цель, это то, что преследуется содержанием норм права, объединенных в нормативный акт.
Таким образом, поставленные законодателем в комментируемой статье цели определяют содержание и направленность всего Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации".
2. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи законодатель выделяет три основные цели парламентского расследования. Учитывая практику законотворчества, а также приоритет прав и свобод человека и гражданина в РФ, законодатель расположил цели парламентского расследования в иерархической последовательности. В соответствии с п. 1 ч. 1 комментируемой статьи наиболее важной целью парламентского расследования является защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Согласно понятию цели в правовом смысле, комментируемая норма права не только определяет основное направление парламентского расследования, но и вместе с этим предписывает лицам, осуществляющим данный вид деятельности, гарантировать соблюдение и охрану прав и свобод человека и гражданина при осуществлении самого парламентского расследования. Учитывая, что совокупность основных прав и свобод человека и гражданина составляет основы правового статуса личности в РФ, перечень прав и свобод человека и гражданина, защита которых является одной из важных целей парламентского расследования, содержится в