"комментарий к федеральному закону от 27 декабря 2005 г. n 196-фз "о парламентском расследовании федерального собрания российской федерации" (постатейный) (шляпников а.в., рождествина а.а.)

области и (или) их должностными лицами.
Основания для проведения депутатского расследования также несколько отличаются от оснований, установленных Федеральным законом. Так, согласно Закону основанием для проведения депутатского расследования является поступившая к депутату Московской областной Думы информация о случаях нарушений должностными лицами Устава и законов Московской области, в том числе:
- прав и свобод человека и гражданина;
- бюджетного процесса в Московской области;
- установленного порядка формирования и исполнения государственных программ и планов социально-экономического развития Московской области;
- установленного порядка распоряжения собственностью Московской области и федеральной собственностью, в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения которой участвует Московская область.
Органом Думы, уполномоченным проводить депутатское расследование, является комиссия для проведения депутатского расследования. Комиссия формируется постановлением Думы для проведения определенного депутатского расследования из числа депутатов Думы в порядке, установленном Законом.
Право осуществления инициативы проведения депутатского расследования принадлежит депутатам Думы. Группа депутатов Думы численностью не менее пяти человек вправе внести на рассмотрение Думы проект постановления Думы о проведении депутатского расследования, в котором указываются:
- предмет данного депутатского расследования;
- персональный состав комиссии;
- число работников аппарата Думы, обеспечивающих деятельность комиссии;
- срок проведения депутатского расследования;
- иные положения, необходимые для проведения депутатского расследования.
К проекту постановления Думы прилагается пояснительная записка с изложением оснований проведения депутатского расследования, разъяснением общественной значимости предмета депутатского расследования, указанием источника получения информации, обоснованием необходимого обеспечения деятельности комиссии.
Численный состав комиссии не может быть менее пяти и более девяти депутатов Думы. Постановление Думы о проведении депутатского расследования принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Думы.
Срок же депутатского расследования этим Законом определен нечетко. В нем лишь указан порядок определения дня начала и окончания такого расследования. Так, днем начала депутатского расследования является день принятия Думой постановления о проведении депутатского расследования, а днем завершения депутатского расследования является день принятия Думой постановления о завершении депутатского расследования.
Комиссия в ходе проведения депутатского расследования:
- оценивает достоверность информации по предмету депутатского расследования, поступившей в комиссию;
- делает выводы о наличии нарушений Устава Московской области, законов Московской области;
- устанавливает должностных лиц, чьи решения, действия (бездействие), по мнению комиссии, повлекли нарушение Устава Московской области, законов Московской области;
- подготавливает мотивированное заключение по итогам депутатского расследования.
В Законе Московской области, также в отличие от Федерального закона, определены формы работы комиссии - это:
- заседания;
- слушания;
- направление запросов в органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области, организации, осуществляющие свою деятельность на территории Московской области, иные органы и организации;
- сбор информации, имеющей отношение к предмету депутатского расследования, в органах государственной власти Московской области, государственных органах Московской области, органах местного самоуправления муниципальных образований Московской области, организациях, осуществляющих свою деятельность на территории Московской области, иных органах и организациях;
- иные формы работы, необходимые для проведения депутатского расследования.
При завершении своей работы комиссия утверждает мотивированное заключение по итогам проведения депутатского расследования и проект постановления Думы о завершении депутатского расследования. Мотивированное заключение комиссии по итогам проведения депутатского расследования прилагается к проекту постановления Думы о завершении депутатского расследования и является неотъемлемой частью постановления Думы.
Мотивированное заключение комиссии по итогам проведения депутатского расследования и проект постановления Думы о завершении депутатского расследования должны быть подписаны не менее чем двумя третями членов комиссии.
Законы о депутатских расследованиях, принятые в субъектах Российской Федерации после введения в действие данного Федерального закона, почти полностью повторяют его текст применительно к интересам того или иного субъекта.
В качестве примеров можно привести Закон Курской области "О депутатском расследовании Курской областной Думы" от 15 ноября 2007 года и Закон Пермского края от 8 октября 2007 г. N 125-ПК "О депутатском расследовании Законодательного Собрания Пермского края".
Статья 4. Предмет парламентского расследования
Комментарий к статье 4
1. Комментируемая статья определяет предмет парламентского расследования, то есть круг тех фактов и обстоятельств, при выявлении которых члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ правомочны направить Председателю соответствующей палаты Федерального собрания обращение о возбуждении и проведении парламентского расследования. Иными словами, под предметом парламентского расследования понимаются факты и обстоятельства, по которым оно проводится.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи к предмету парламентского расследования относятся:
- факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
- обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Следует отметить, что установленный законодателем в комментируемой статье перечень фактов и обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию, хотя и является исчерпывающим, однако его нельзя считать четко определенным. Закон не перечисляет, например, те права и свободы человека и гражданина, при нарушении которых возможно возбудить парламентское расследование, или, например, какой вид должны иметь негативные последствия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для проведения по данному факту парламентского расследования.
Также комментируемая статья (как и Закон в целом) не содержит интерпретации понятий, которыми оперирует законодатель, что предполагает обращение к иным нормативно-правовым актам.
Рассмотрим предмет парламентского расследования более подробно.
2. В соответствии с п. 1 ч. 1 комментируемой статьи к предмету парламентского расследования относятся факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. В широком смысле под фактом понимается действительное, невымышленное происшествие, событие или явление. В правовом аспекте понятие "факт" трансформируется в факт юридический, под которым понимаются предусмотренные в законе обстоятельства, которые являются основанием для возникновения (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, в данном случае основания для возбуждения парламентского расследования.
Юридические факты делятся на две группы:
- события - юридически значимые факты, возникающие независимо от воли людей (естественная смерть человека, истечение срока, гибель имущества в результате стихийного бедствия и т.д.);
- действия - жизненные факты, которые являются волеизъявлениями (т.е. результатом сознательной деятельности) людей.
Действия также подразделяются на две категории:
- правомерные (действия, соответствующие предписаниям правовых норм);
- неправомерные (действия, которые противоречат закону и в зависимости от степени общественной опасности могут рассматриваться как правонарушения или преступления).
В рамках рассматриваемого предмета парламентского расследования среди правомерных действий важное место занимают акты применения права, которые могут выражаться в принятии различного рода постановлений и решений.
Неправомерные действия могут быть выражены как в непосредственном действии, так и в бездействии (неисполнении возложенных законом обязанностей) и, в зависимости от общественной опасности, подразделяются на преступления, административные, дисциплинарные и гражданские правонарушения. Все виды неправомерных действий являются основанием для возникновения охранительного правоотношения, для привлечения виновных лиц к юридической ответственности, а в рамках комментируемого Закона являются основанием возбуждения парламентского расследования в случае, если такие действия стали причиной грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Следует отметить, что в некоторых случаях и акт применения права может повлечь нарушение гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, например, когда попирание данных прав и свобод связано с неверным пониманием, истолкованием или применением закона.
Следующими характеристиками является грубость или массовость нарушения прав и свобод конкретного индивида.
Комментируемая статья Закона не конкретизирует понятие "грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина". Исходя из сложившейся практики, под грубыми действиями, нарушающими такие права и свободы, следует считать действия, которые носят явный циничный характер, связаны с распространением сведений, нарушающих права и свободы человека и гражданина через средства массовой информации или иным способом, обеспечивающим доведение данной информации до широкого круга лиц (распространение листовок, публичное выступление и т.п.).
Массовый характер нарушений можно рассматривать как квалифицирующий признак таких противоправных действий. Массовый характер таких нарушений определяется не кругом лиц, которому стало известно о данных нарушениях, а количеством лиц, чьи права и свободы нарушены конкретным действием (бездействием).
При этом под действием следует понимать умышленное совершение каких-либо действий, посягающих на права и свободы человека и гражданина, а под бездействием - умышленное уклонение от совершения предписанных законом действий из корыстной или иной личной заинтересованности.
Комментируемый Закон не определяет круг лиц, нарушение прав и свобод которых может быть признано массовым. Под массовым нарушением следует понимать нарушение прав и свобод круга лиц, определяемого по признакам:
- пола;
- расы;
- национальности;
- языка;
- происхождения;
- имущественного и должностного положения;
- места жительства;
- отношения к религии;
- убеждений;
- принадлежности к общественным объединениям;
- других обстоятельств.
Комментируемая статья не содержит перечня прав и свобод человека и гражданина, грубое или массовое нарушение которых входит в предмет парламентского расследования. Для определения круга данных прав и свобод следует обратиться к первоисточнику, то есть Конституции РФ.
В соответствии со ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Основные права и свободы человека, установленные Конституцией РФ и международными нормами права, неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения. Приобретение прав и свобод гражданина закон связывает с наступлением правоспособности и размером дееспособности человека. Согласно ст. 60 Конституции РФ, гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Вместе с этим осуществление конкретным индивидуумом своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.
Ст. 18 Конституции РФ закрепляет значение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с указанной нормой права установленные Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
3. В соответствии с п. 2 ч. 1 комментируемой статьи в предмет парламентского расследования входят обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Комментируемый Закон не раскрывает понятие "чрезвычайная ситуация". Определение данного термина содержится в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Согласно ст. 1 указанного правового акта, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Авария в широком смысле - это выход из строя или повреждение какого-либо механизма, машины и т.п. во время работы, движения. В рамках чрезвычайных ситуаций техногенного характера под аварией понимается нарушение деятельности отдельного производственного или иного комплекса, то есть авария, масштаб которой может повлечь возникновение чрезвычайной ситуации.
Под катастрофой понимается крупная авария, повлекшая за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, разрушения либо уничтожение объектов, материальных ценностей в значительных размерах, а также приведшая к серьезному ущербу окружающей природной среде.
Следует отметить, что к предмету парламентского расследования относятся только обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
Техногенный характер чрезвычайной ситуации связан с негативными происшествиями только на объектах, созданных человеком, например, аварии на промышленных объектах или на транспорте, пожары, взрывы или высвобождение различных видов энергии.
Причиной чрезвычайной ситуации техногенного характера может служить действие или бездействие человека. Например, умышленное повреждение оборудования, зданий, сооружений, которое повлекло аварию (катастрофу) и, как следствие, возникновение чрезвычайной ситуации. С другой стороны, причиной чрезвычайной ситуации техногенного характера может явиться и бездействие