"комментарий к федеральному закону от 27 декабря 2005 г. n 196-фз "о парламентском расследовании федерального собрания российской федерации" (постатейный) (шляпников а.в., рождествина а.а.)

означает единообразное применение, соблюдение и подчинение закону (нормам права), регулирующему отношения при проведении парламентского расследования;
- неотвратимость наказания за совершенное нарушение права. Данный элемент характеризует юридическое содержание принципа законности. Его суть состоит в том, что государство гарантирует наказание виновного в нарушении закона лица, причем только в рамках закона. Значение данного принципа также состоит и в том, что лицу, вступающему в правоотношения, связанные с производством парламентского расследования, гарантируется соблюдение его прав и свобод, а в случае их нарушения привлечение виновника к ответственности. Данный элемент имеет предупредительный характер;
- недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Суть рассматриваемого элемента состоит в том, что производство парламентского расследования возможно только в рамках закона, то есть никакие "уважительные" причины не могут рассматриваться как основание для достижения конечного результата, пусть и положительного, путем нарушения закона. С другой стороны, при производстве парламентского расследования разрешено применять любые дозволенные средства и методы для достижения наиболее эффективных результатов только в том случае, если такое применение не нарушает закон.
Следующий принцип - уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ как Основной Закон отводит важное место охране и соблюдению личных и групповых интересов граждан. Данный принцип имеет важную социальную основу - гарантия защиты каждого отдельного индивида, соблюдение его интересов, независимо от его национальной, расовой, социальной, демографической, политической и идеологической принадлежности. Соблюдение данного принципа - основа доверия граждан РФ к государственной власти и органам, осуществляющим данную власть и ее охрану в РФ.
Следующий принцип - уважение чести и достоинства личности. В соответствии со ст. 21 Конституции РФ достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. Рассматриваемый принцип является практической реализацией указанного положения Конституции. В соответствии с действующим законодательством, и в частности с комментируемым Законом, при производстве парламентского расследования не допускается совершение каких-либо действий, унижающих или умаляющих честь и достоинство отдельного человека. С другой стороны, рассматриваемый принцип обязывает членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ своевременно и адекватно реагировать на такие факты (факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина) путем возбуждения и проведения парламентского расследования.
Принцип равенства граждан перед законом закреплен в ст. 19 Конституции РФ. Рассматриваемый принцип обязывает всех лиц, являющихся участниками парламентского расследования, следовать предписанию закона, независимо от занимаемой государственной должности и социального статуса, возлагая на участников парламентского расследования специфический круг прав и обязанностей.
Принцип коллегиальности состоит в проведении парламентского расследования несколькими органами: палатами Федерального Собрания РФ, и в частности образованными комиссиями и созданными рабочими группами. Соблюдение данного принципа обеспечивает полноту, быстроту и всесторонность исследования событий и фактов, явившихся основанием возбуждения и производства парламентского расследования, и, с другой стороны, создает систему сдержек и противовесов, исключающих злоупотребления в ходе его производства.
Принцип объективности состоит в производстве парламентского расследования таким образом, чтобы полученные выводы обладали способностью к независимой проверке. Этот принцип тесно связан с принципом беспристрастности. И в рамках производства парламентского расследования его следует понимать как обязанность лиц, проводящих парламентское расследование, осуществлять данную деятельность, исключая субъективный взгляд на ставшие им известными факты и обстоятельства. Давать оценку каждому известному факту на основании своего внутреннего убеждения, однако, в совокупности с иными известными обстоятельствами.
Принцип гласности означает открытость парламентского расследования, то есть доведения фактов и обстоятельств, которые явились основанием его возбуждения, и результатов парламентского расследования до широких масс путем обеспечения свободного доступа к данной информации, например, через СМИ.
7. Часть 3 комментируемой статьи разграничивает парламентское расследование с такими видами деятельности, как дознание, предварительное следствие и судопроизводство.
В соответствии с ч. 8 ст. 5 УПК РФ дознание является одной из форм предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.
Предварительное следствие - это деятельность следователя по уголовному делу, направленная на установление обстоятельств совершенного преступления, выявление виновных и обстоятельств, способствующих совершению преступления.
Судопроизводство - это деятельность судов, заключающаяся в правильном и своевременном рассмотрении и разрешении гражданских, уголовных, административных и арбитражных дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации.
Кроме того, данные виды деятельности разделены по видам принимаемых итоговых решений и порядку их исполнения.
Статья 3. Правовая основа парламентского расследования
Комментарий к статье 3
1. Парламентское расследование в первую очередь следует рассматривать как одно из направлений деятельности палат Федерального Собрания РФ по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Включение в текст комментируемого Закона статьи, закрепляющей правовую основу парламентского расследования, следует рассматривать с двух позиций.
Во-первых, согласно содержанию комментируемой статьи, законодатель расшифровывает закрепленный в ст. 2 Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ" принцип законности. Учитывая, что в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона к предмету парламентского расследования отнесены события и факты, которые имеют негативное воздействие на основные права и свободы человека и гражданина, а также массовость данных событий, законодатель дополнительно закрепляет обязанность участников парламентского расследования осуществлять данный вид расследования только в рамках закона.
Во-вторых, комментируемая статья закрепляет перечень правовых актов, на основании которых осуществляется парламентское расследование. В соответствии с текстом ст. 3 парламентское расследование проводится на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.
2. Будучи Основным Законом РФ, Конституция РФ - это нормативный акт, который является не только непосредственным основанием проведения парламентского расследования, а в первую очередь базой, в соответствии с которой принимаются законы и подзаконные акты, содержащие нормы права, регулирующие отношения в сфере парламентского расследования.
Во-первых, Конституция РФ как Основной Закон определяет принципы построения законодательства РФ. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции.
Во-вторых, Конституция РФ определяет объем прав и обязанностей каждого из граждан, пределы осуществления данных прав, а также случаи и порядок их ограничения со стороны государства.
В-третьих, Конституция РФ определяет компетенцию отдельных ветвей власти РФ и порядок их взаимодействия.
Как источник правовых норм в области парламентского расследования Конституция РФ закрепляет основные права и свободы человека и гражданина, нарушение которых является предметом парламентского расследования. В частности, права и свободы человека и гражданина закреплены главой 2 Конституции РФ. Например, ст. 20 Конституции закрепляет право на жизнь, а ст. 28 гарантирует свободу совести и вероисповедания.
3. К федеральным и федеральным конституционным законам, содержащим нормы права в области парламентского расследования, в частности, относятся: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ", Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Комментируемый Закон как основной источник правовых норм, регулирующих парламентское расследование, определяет цели, принципы, сроки, предмет парламентского расследования, основания возбуждения парламентского расследования, порядок формирования парламентской комиссии, требования, предъявляемые к ее членам, а также порядок ведения и принятия решений по итогам парламентского расследования.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", определяя компетенцию Уполномоченного по правам человека, предоставляет ему право обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 32 указанного Закона, в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Кроме того, Уполномоченный имеет право принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.
Данное положение дополнительно отражено в ч. 2 ст. 6 Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ". Согласно указанной норме права, предложение Уполномоченного по правам человека в РФ о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина является основанием для возбуждения парламентского расследования.
Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" определяет права, обязанности и ответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также их помощников. Этот Закон предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий, в том числе и применительно к проведению парламентского расследования.
4. Под иными нормативными актами, содержащими положения в сфере парламентского расследования, следует понимать такие нормативные акты Правительства РФ и Государственной Думы РФ, как постановления.
Например, Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2006 г. N 110 "О порядке и размерах возмещения расходов, понесенных гражданами в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании". Данное Положение определяет порядок и размер возмещения гражданам расходов на проезд к месту проведения заседания парламентской комиссии и проживание в связи с прибытием на это заседание, почтовых расходов и компенсации за фактическую потерю времени в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании.
Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 сентября 2004 г. N 956-IV ГД "О Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1 - 3 сентября 2004 года" и Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 сентября 2004 г. N 289-СФ "О Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1 - 3 сентября 2004 года" принимаются решения о создании парламентской комиссии для расследования конкретных событий, относящихся к предмету парламентского расследования.
5. Нужно отметить, что во многих субъектах Российской Федерации приняты и действуют законы о депутатском расследовании. Такие законы есть в Тюменской, Костромской, Московской, Астраханской областях, г. Санкт-Петербурге, Пермском крае и т.д. Причем во многих субъектах эти законы были приняты еще до введения в действие данного Федерального закона. Так, например, Закон Московской области от 04.11.2004 N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании" был принят Постановлением Мособлдумы от 07.07.2004 N 21/105-П. Этот Закон определяет:
- основания и порядок проведения депутатами Московской областной Думы депутатского расследования;
- права и обязанности лиц, замещающих государственные должности Московской области, занимающих государственные должности государственной службы Московской области, выборных должностных лиц и должностных лиц местного самоуправления в Московской области, должностных лиц организаций, осуществляющих деятельность на территории Московской области в связи с проведением депутатского расследования.
При этом, в отличие от федерального законодательства, которое не дает понятия парламентского расследования, этот Закон содержит определение депутатского расследования. Им признается форма осуществления контрольной деятельности Московской областной Думы, совокупность процедур и действий, осуществляемых органом Московской областной Думы, уполномоченным для проведения депутатского расследования.
Кроме того, в этом Законе дается понятие должностного лица, чего также нет в Федеральном законе. Под должностным лицом понимается лицо, замещающее должность с определенным кругом полномочий, либо занимающее должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий определенного государственного органа, либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в организациях.
Согласно этому Закону предметом депутатского расследования является соблюдение и исполнение должностными лицами законов Московской области, обоснованность принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления Московской области, государственными и муниципальными органами (организациями), осуществляющими деятельность на территории Московской