Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014 по делу n А12-15955/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

сведений о границах зоны с особыми условиями использования территорий, связанной со строительством объектов Второго пускового комплекса.

Пунктами 8, 9 Представления Миндортрансу Волгоградской области предписано принять меры по погашению кредиторской задолженности в сумме 768 076,6 тыс.руб., сложившейся по состоянию на 01 января 2013 года по расходам дорожного фонда Волгоградской области; принять меры по погашению кредиторской задолженности в сумме 77 488,7 тыс. руб., сложившейся в 2012 году в ходе реализации мероприятий долгосрочной областной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области» на 2009 - 2012 годы.

Не согласившись с предписанием и представлением КСП Волгоградской области от 31 мая 2013 года и полагая, что указанные акты затрагивают интересы заявителя в сфере экономической деятельности, министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которым обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые предписание и представление выданы в рамках компетенции Контрольно-счетной палаты Волгоградской области, не нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Вместе с тем вывод суда в той части, что оспариваемые предписание и представление не нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности, противоречит обстоятельствам, уготовленным судом, на что прямо указано в обжалуемом судебном акте.

Как правильно указал суд первой инстанции, согласно правовой позиции, отраженной в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях» представление административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Исходя из указанных норм действующего законодательства Российской Федерации, муниципальных правовых актов о контрольно-счетной палате Волгоградской области, суд пришел к выводу, что оспариваемые представление и предписание обладают признаками ненормативного правового акта, порождают соответствующие гражданские права и обязанности, носят властный характер, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области создано и действует в соответствии с Положением о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, утверждённым Постановлением Правительства Волгоградской области от 22 мая 2012 г. № 119-п.

Полномочия Министерства определены разделом 2 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области. Характер полномочий свидетельствует об осуществлении министерством экономической деятельности. Данное обстоятельство подтверждается и собранными по делу доказательствами.

При таких обстоятельствах, вывод суда о том, что оспариваемые предписание и представление не нарушают прав заявителя в сфере экономической деятельности, является несостоятельным.

Суд апелляционной инстанции указывает на то, что оспариваемые предписание и представление являются обязательными к рассмотрению и исполнению актами государственного органа, обжалование которых в силу ч. 2 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ подведомственно арбитражному суду.

Суд апелляционной инстанции находит решение арбитражного суда первой инстанции принятым при неправильном применении норм материального права. Выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Решение суда  не отвечает требованиям ст. 170 Арбитражного  процессуального кодекса Российской Федерации, не содержит мотивировочной части решения, в которой должны быть указаны фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом;  доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле, а также обоснования принятых судом решений и обоснования по другим вопросам, указанным в части 5 статьи 170 АПК РФ.

В соответствии со ст. 4 ФЗ РФ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011 № 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Основанием для вынесения предписания является выявление нарушений закона.

В решении суда, как в оспариваемых предписании и представлении, не содержится ссылок на нарушения закона, послужившие основанием для принятия последнего, что является нарушением п.п. 2, 3 ч. 4 ст. 170 АПК РФ.

Суд первой инстанции не указал мотивы, по которым суд отклонил доводы, приведенные министерством транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области и ОАО «Волгомост» в обоснование своих требований и возражений, не дал оценки активной позиции открытого акционерного общества институт по изысканиям и проектированию мостовых переходов «Гипротрансмост».

Суд апелляционной инстанции в ходе апелляционного производства по делу установил следующие обстоятельства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»  от 07.02.2011 № 6-ФЗ (далее закон № 6-ФЗ) устанавливает общих принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Перечень основных полномочий контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации определен п. 1 ст. 9 Закона № 6-ФЗ, в соответствии с которой контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

2) экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации;

8) анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

11) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

12) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

КСП Волгоградской области создана и действует в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом Волгоградской области «О контрольно-счетной палате Волгоградской области» от 17 декабря 1999 года № 344-ОД (в ред. Закона Волгоградской области от 08.08.2011 № 2223-ОД) (далее - Закон № 344-ОД). В соответствии с ст. 1 указанного Закона Контрольно-счетная палата Волгоградской области (далее - контрольно-счетная палата) является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Волгоградской областной Думой и подотчетным ей. Согласно ст. 2 Закона № 344-ОД Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», иных федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации, Устава (Основного закона) Волгоградской области, других законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской области.

Формы осуществления контрольно-счетной палатой внешнего государственного финансового контроля определены ст. 9 Закона