Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2014 по делу n А12-15955/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

№ 344-ОД, в соответствии с которой внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетной палатой составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетной палатой составляется отчет.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетная палата составляет отчет или заключение.

В соответствии с п. 1 ст. 18 Закона № 344-ОД Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти Волгоградской области и государственные органы Волгоградской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Волгоградской области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Согласно п. 4 ст. 18 Закона № 344-ОД в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий, контрольно-счетная палата направляет в органы государственной власти и государственные органы Волгоградской области, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Предписание контрольно-счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (п. 5 ст. 18).

Согласно ст. 12 Закона № 344-ОД, содержание направлений деятельности, функции и взаимодействие структурных подразделений, распределение обязанностей между заместителем председателя и аудиторами, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности контрольно-счетной палаты определяются Регламентом контрольно-счетной палаты, который утверждается коллегией контрольно-счетной палаты.

Регламент контрольно-счетной палаты Волгоградской области утвержден приказом председателя контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 28 февраля 2007 г. № 26-к, в соответствии с разделом 3 которого определено содержание направлений деятельности КСП.

Разделом 3 Регламента определены направления деятельности КСП.

В соответствии с п. 3.2 регламента в рамках реализации задач КСП определены аудиторские направления деятельности КСП, в том числе контроль за расходами на жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, дорожное хозяйство, транспорт, сельское хозяйство, рыболовство, лесное хозяйство, развитие предпринимательства и другие отрасли экономики, содействие занятости населения и охрану окружающей среды. 

Согласно п.1.6 Регламента раскрыто содержание понятий, применяемых при организации контрольных мероприятий:

- контрольное мероприятие – проверка, ревизия, обследование или аудит эффективности, проводимые в соответствии с утвержденным планом работы КСП;

- проверка – определение законности и эффективности формирования и использования средств областного бюджета в соответствии со ст.17 Закона 344-ОД. По результатам проверки руководителем проверки составляется акт, справка, проект отчета или информация.

Как следует из содержания предписания оно выдано по результатам проведения в отношении министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области проверки законности, эффективности и целевого использования средств областного бюджета, направленных на организацию транспортного обслуживания на территории Волгоградской области, целевого использования средств дорожного фонда Волгоградской области, направленных в 2012 года на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также проверки эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных на выполнение долгосрочной программы «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области» на 2009-2012 годы.

При оценке собранных по делу доказательств, установленных обстоятельств суд апелляционной инстанции исходит из того, что одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств. Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов участникам бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 БК РФ). Предполагается, что государственные учреждения должны эффективно использовать средства, получаемые ими из бюджета, тем самым, пусть и косвенно, выполняя принцип эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, под неэффективным использованием бюджетных средств понимается использование бюджетных средств, не обеспечивающее достижение заданных результатов, с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Как следует из предписания КСП Волгоградской области выявлены факторы, негативно влияющие на эффективность и результативность использования бюджетных средств при исполнении государственных контрактов.

При этом не указано как та или иная расходная операция привела к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Вместе с тем, как следует из п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. Расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Соответствующая позиция содержится в определении ВАС РФ от 22 сентября 2011 года № ВАС-11976/11, Постановлении ФАС СЗО от 25 июня 2012 года № А66-7509/2011, ФАС ПО от 15 февраля 2011 года № А57-6538/2010.

При рассмотрении настоящего дела, КСП Волгоградской области, ссылаясь на неэффективное использование средств, обязана доказать, что учреждение использовало бюджетные средства неэффективно.

Как указано выше принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств следует из положений статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

КСП Волгоградской области Министерству вменено неэффективное и нерезультативное расходование бюджетных средств, связанных с возмещением затрат на титульные временные здания и сооружения, влекущих неправомерное изменение цены контракта, затрат по добровольному страхованию строительных рисков, что явилось основанием для выдачи предписания инициировать изменения в государственные контракты от 03 июля 2009 года № 215-09 и от 11 сентября 2012 года № 505-12 (пункт 1 Предписания) в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 452 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пунктом 2 Предписания на Миндортранс Волгоградской области возложена обязанность в месячный срок после внесения изменений в государственные контракты

- провести сплошную инвентаризацию расчетов с подрядчиком, связанных с фактическими затратами последнего на возведение (строительство) титульных временных зданий и сооружений и иных затрат по их содержанию, в пределах установленных нормативов от выполненных объемов строительно- монтажных работ, потребовав о подрядчика первичные учетные документы, подтверждающие фактические затраты;

- по результатам проведенной инвентаризации на основании акта сверки взаимных расчетов необходимо обеспечить внесение изменений в регистры бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетность Миндортранса ВО и подрядчика в части восстановления в учете кредиторской задолженности открытого акционерного общества «Волгомост» (далее - ОАО «Волгомост») на сумму фактически неподтвержденных затрат (расходов) связанных с возведением и содержанием титульных временных зданий и сооружений.

Согласно пункту 3 Предписания при отсутствии дополнительного соглашения к контракту об изменении его цены соразмерно объему дополнительно выполненных ОАО «Волгомост» строительно-монтажных работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией, связанных со строительством временных объездных автомобильных дорог на ПК 55 и ПК 11, обеспечить внесение изменений в регистры бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетность Миндортранса в части восстановления в учете кредиторской задолженности ОАО «Волгомост» на сумму 83 964,9 тыс руб.

В пунктах 4, 5 Предписания указано, что необходимо истребовать у подрядчика документы, подтверждающие обеспечение обязательства на сумму выданного аванса в размере 2 750 000,0 тыс. руб., способом, допускаемым действующим законодательством; запросить у подрядчика отчеты и документы, подтверждающие целевое использование аванса (в случае нецелевого использования подрядчиком авансовых платежей произвести с него удержание авансовых сумм, использованных не по назначению).

Пунктом 6 Предписания предписано рассмотреть вопрос об ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях, установленных проверкой.

Основанием для выдачи предписания явилось заключение дополнительного соглашения к государственному контракту, что, по мнению КСП Волгоградской области, может привести к неэффективному использованию денежных средств.

Оценив собранные по делу доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции не установил обстоятельств, позволяющих согласиться с позицией КСП Волгоградской области в части оценки расчетных операций Министерства как влекущих неэффективное расходование бюджетных средств.

Судом установлено, что между Миндортранс Волгоградской области (ранее - Управление автомобильных дорог Администрации Волгоградской области) (заказчик) и ОАО «Волгомост» (генеральный подрядчик) по итогам проведенного в 2009 году открытого конкурса, 03 июля 2009 года заключен государственный контракт на выполнение работ по строительству Объекта: «Строительство второго, третьего и четвертого пусковых комплексов мостового перехода через реку Волга в г. Волгограде. Второй пусковой комплекс» № 215-09 в соответствии с проектом, утвержденным  распоряжением администрации Волгоградской области от 16 декабря 2008 года №1343-р. Срок действия контракта продлен до 31 декабря 2013 года.

Согласно п. 3.1 государственного контракта № 215-09 цена контракта определена по результатам открытого конкурса и согласно расчету цены государственного контракта составляет 14 280 538 649 руб. Цена государственного контракта является твердой и не подлежит изменению за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Пунктом 3.2 контракта определен планируемый объем работ по годам.

По результатам открытого конкурса на право заключения государственного контракта на строительство путепровода на автомобильной дороге регионального или межмуниципального значения  «Подъезд от автомобильной дороги М-6 «Каспий» к  г. Волгограду» 11 сентября 2012 года № 505-12. Цена контракта составила 1 008 304,0 тыс. руб.

Дополнительным соглашением от 11 августа 2009 № 2/267-09 в государственный контракт строительства Второго пускового комплекса (№ 215-09) внесены изменения в раздел 3 «Цена контракта» в части установления предельного размера затрат по добровольному страхованию строительных рисков - 1% от стоимости строительно-монтажных работ. По мнению контрольно-счетной палаты, фактически в государственный контракт внесены изменения, касающиеся существенных условий государственного контракта в части перераспределения обязанностей между Государственным заказчиком и Подрядчиком в отношении изменения стороны, выступающей страхователем, что не соответствует требованиям статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

По материалам проверки КСП Волгоградской области установила, что добровольное страхование строительных рисков в расчете затрат Подрядчика по исполнению Контракта отсутствует, а расходы по добровольному страхованию строительных рисков при расчете начальной (максимальной) стоимости объекта - Второго пускового комплекса предусматривались в составе прочих затрат как затраты Заказчика.

Дополнительным соглашением от 11 августа 2009 года № 2/267-09 на подрядчика возложена обязанность по страхованию строительных рисков, затраты на которое возмещаются заказчиком по фактическим затратам в пределах 1 % от стоимости СМР, что повлекло, по мнению КСП Волгоградской области, неправомерную оплату страхования рисков.

Из предписания  (страницы 4, 5) следует, что что подрядчиком в нарушении Федерального закона № 94-ФЗ заключено Дополнительное соглашение  от 11 августа 2009 года № 2/267/09, согласно которому на подрядчика возложена обязанность по страхованию строительных рисков, затраты на которое возмещаются заказчиком по фактическим затратам в пределах 1 % от стоимости СМР, что повлекло неправомерную оплату подрядчику 28 186,8 тыс. руб.

Судом апелляционной инстанции установлено, что условия дополнительного соглашения не изменяют твердую сумму контракта. Доказательств обратного КСП Волгоградской области не представлено. Расходные операции (оплата выполненных работ) произведены во исполнение условий государственных контрактов, заключенных по результатам открытого конкурса. КСП Волгоградской области не установлено нарушений условий государственных контрактов.

При проведении торгов по объекту: «Строительство второго, третьего и четвертого пусковых комплексов мостового перехода через реку Волга в г Волгограде. Второй пусковой  комплекс»  в  составе начальной (максимальной)  цены контракта затраты по страхованию СМР и возмещению вреда, причиненного жизни,