Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2012 по делу n А68-4727/11. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

Суда Российской Федерации от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также и х должностными лицами», постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», постановлением Администрации города Тулы от 26.11.2009 № 3771, пришел к выводу о недоказанности истцом неправомерности установленных тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения. Кроме того, суд первой инстанции указал, что ничто не препятствовало истцу с момента, когда он узнал об установлении Администрацией города Тулы экономически необоснованных тарифов (рассчитанных на основании иных показателей, чем указанных в представленной для согласования производственной программе на 2010 год), обратиться к органу местного самоуправлению, или в арбитражный суд с соответствующим заявлением о признании акта органа местного самоуправления недействительным.

Оценив материалы дела, представленные документы, заключение экспертов от № 17/5 от 23.04.2012, доводы сторон, суд апелляционной инстанции находит данные выводы не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам действующего законодательства в силу следующего.

Федеральным законом «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» установлены принципы регулирования тарифов, в соответствии с которыми тарифы должны обеспечивать финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных программ, а также полностью возмещать затраты таких организаций.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Ответственность, предусмотренная названными нормами права, наступает при совокупности таких условий, как противоправность действий (бездействия) должностного лица, наличие вреда и доказанность его размера, причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и наступившими у истца неблагоприятными последствиями. Недоказанность хотя бы одного из названных условий влечет за собой отказ в удовлетворении заявленных исковых требований.

   В соответствие с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Таким образом, гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

   Согласно пунктам 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам. Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

    Из пунктов 3 и 7 части 2 статьи 5 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» следует, что органы местного самоуправления согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса, устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение.

 В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 14, пунктом 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

 Из представленных Администрацией города Тулы плановых калькуляций на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемых ОАО «Тулагорводоканал», дополнения к отзыву на апелляционную жалобу от 25.01.2012 следует, что Администрацией города Тулы были запланированы на 2010 год следующие объемы реализации услуг, оказываемых ОАО «Тулагорводоканал»: по услуге водоснабжения – 64 280,03 тыс. куб.м; по услуге водоотведения – 70 761,0 тыс. куб.м (том 4, л.д. 62-64; том 8, л.д. 91).

Вместе с тем, в соответствии с выводами № 6 и 7 заключения экспертов № 17/5 от 23.04.2012 экономически обоснованные объемы услуг, оказываемых ОАО «Тулагорводоканал» в 2010 году, составили: по услуге водоснабжения – 58 721,9 тыс. куб.м; по услуге водоотведения – 62 605,4 тыс. куб.м (том 9, л.д. 98).

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что запланированные Администрацией города Тулы объемы реализации услуг на 2010 год не соответствуют с фактическим объемам реализации услуг ОАО «Тулагорводоканал» за 2007-2009 годы (на что указано в выводе № 3 заключения экспертов № 17/5 от 23.04.2012 (том 9, л.д. 97)) и что указанные объемы значительно превышают экономически обоснованные объемы реализации услуг, оказываемых в 2010 году (что также отражено в заключении экспертов № 17/5 от 23.04.2012 (том 9, л.д. 87-88)).

В силу разницы между запланированным и экономически обоснованным объемом реализации услуг у ОАО «Тулагорводоканал» образовались выпадающие доходы в сумме денежных средств согласно заключению экспертов № 17/5 от 23.04.2012 в размере 101 542 280 рублей (том 9, л.д. 99), которая не могла быть получена истцом по причине отсутствия объективной возможности ОАО «Тулагорводоканал» реализовать услуги водоснабжения и водоотведения в запланированных Администрацией города Тулы объемах.

В соответствии с данными бухгалтерской отчетности и отчетом по фактической себестоимости услуг ОАО «Тулагорводоканал» по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод за 2010 год, выводом № 8 экспертного заключения № 17/5 от 23.04.2012 в ходе реализации производственной программы на 2010 год ОАО «Тулагорводоканал» понесло убытки (том 1, л.д. 6-15; том 10, л.д. 182-183; том 7, л.д. 122; том 9, л.д. 99).

Согласно заключению экспертов № 17/5 от 23.04.2012 сумма убытков ОАО «Тулагорводоканал» составила 101 542 280 рублей (том 9, л.д. 99).

Вместе с тем, истцом ко взысканию предъявлено 100 852 138 рублей, что меньше суммы, установленной экспертным путем.

Принимая во внимание, что ответчиками контррасчет суммы убытков не представлен, расчет ОАО «Тулагорводоканал» по существу ответчиками не оспорен, апелляционный суд принимает расчет суммы убытков в размере 100 852 138 рублей, осуществленный истцом, подтвержденный экспертным заключением № 17/5 от 23.04.2012 (том 9, л.д. 99).

Указанная сумма убытков является обоснованной и подлежит взысканию в пользу истца.

В нарушение названных норм права Администрация города Тулы как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления не использовала имеющиеся у нее бюджетные полномочия, направленные на исполнение расходных обязательств Муниципального образования город Тула по возмещению ОАО «Тулагорводоканал» выпадающих доходов в указанном размере.

Доказательств исполнения обязанности по возмещению истцу убытков Муниципальное образование город Тула не представило.

Таким образом, в нарушение принципа, закрепленного в пункте 5 части 1 статьи 3 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», согласно которому регулированием тарифов и надбавок является полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ, затраты ОАО «Тулагорводоканал», связанные с реализацией его производственной программы на 2010год, не были возмещены истцу.

Из выводов № 6-8 заключения экспертов № 17/5 от 23.04.2012, письма Финансового управления Администрации города Тулы от 17.01.2012, в котором оно сообщило о том, что в бюджете Муниципального образования город Тула на 2010 год, утвержденном решением Тульской городской Думы от 22.12.2010 № 16/318, денежные средства на возмещение ОАО «Тулагорводоканал» убытков (межтарифной разницы) по запланированному Администрацией города Тулы на 2010 год объему реализации услуг водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод не предусмотрены (том 8, л.д. 41) и иных материалов дела следует, что убытки ОАО «Тулагорводоканал» возникли в результате противоправного бездействия Администрации города Тулы, состоящего в неисполнении расходных обязательств Муниципального образования город Тула по возмещению ОАО «Тулагорводоканал» выпадающих доходов, образовавшихся в виду наличия разницы между запланированным Администрацией города Тулы и экономически обоснованным объемом реализации услуг ОАО «Тулагорводоканал».

Из дополнения к отзыву на апелляционную жалобу, представленного Финансовым управлением администрации города Тулы, усматривается, что при определении объемов реализации услуг водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод использовались исключительно данные заключения ТУП ТО «ТРЦ «Энергосбережение» (том 8, л.д. 91).

Следовательно, ни данные, которые предоставлял истец, ни предельные индексы, утвержденные постановлением Департамента Тульской области по тарифам от 12.11.2009  № 42/1, не повлияли на величины объемов реализации услуг ОАО «Тулагорводоканал», которые были запланированы Администрацией города Тулы.

Вместе с тем, из выводов № 6 и 7 заключения экспертов № 17/5 от 23.04.2012 следует, что запланированные Администрацией города Тулы объемы реализации услуг не являются экономически обоснованными (том 9,     л.д. 93-94).

Таким образом, Администрация города Тулы, издав постановление от 26.11.2009 № 3771 «Об установлении тарифов и надбавок к тарифам на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод ОАО «Тулагорводоканал» и утвердив производственную программу реализации услуг водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод ОАО «Тулагорводоканал» на 2010 год с объемом реализации услуг, основанном на данных заключения ТУП ТО «ТРЦ «Энергосбережение», а не экономически обоснованных объемов реализации услуг ОАО «Тулагорводоканал», должна была установить порядок и источники возмещения образовавшихся у ОАО «Тулагорводоканал» убытков, обеспечив тем самым исполнение пунктов 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5 части 1 статьи 3, пунктов 3 и 7 части 2 статьи 5 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», подпункта 4 пункта 1 статьи 14, пункта 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако Администрация города Тулы не предприняла указанных действий, тем самым допустила противоправное бездействие, чем способствовала образованию у ОАО «Тулагорводоканал» убытков, которые финансовыми средствами муниципального образования не были обеспечены.

Суд апелляционной инстанции согласен с ОАО «Тулагорводоканал» в том, что истец не мог узнать о нарушении своего права после принятия постановления Администрации города Тулы от 26.11.2009 № 3771 «Об установлении тарифов и надбавок к тарифам на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод ОАО «Тулагорводоканал», поскольку ни изданием указанного постановления, ни величиной установленных тарифов ОАО «Тулагорводоканал» не было причинено убытков.

Названное постановление являлось действующим, никем не оспаривалось и оснований не руководствоваться им у ОАО «Тулагорводоканал» не было.

Истец узнал о нарушении своего права 25.05.2011, когда в адрес ОАО «Тулагорводоканал» поступило письмо Администрации города Тулы от 25.05.2011 № 4933к, в котором Администрация города Тулы проинформировала о том, что возмещение выпадающих доходов ОАО «Тулагорводоканал» не предусмотрено.

Поэтому, суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что убытки ОАО «Тулагорводоканал» причинены изданием постановления Администрации города Тулы от 26.11.2009 № 3771 «Об установлении тарифов и надбавок