Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа,  организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

В соответствии с пунктом 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Таким образом, всё муниципальное имущество, делится на две категории - закрепленное за созданными органом местного самоуправления муниципальными предприятиями и учреждениями, и не закрепленное за такими лицами, вторая группа муниципального имущества составляет казну муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения о казне, являющегося приложением к Решению городского Совета от 06.06.2000 № 24-273 «О городской казне»  (далее - Положение о городской казне) в состав городской казны входят городские финансы, иное движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Красноярска, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, а именно:

а) средства бюджета города;

б) пакеты акций (доли) в уставном капитале хозяйствующих субъектов, иные ценные бумаги;

в) нежилые здания, сооружения, помещения;

г) муниципальный жилищный фонд;

д) земельные участки, другие природные ресурсы, находящиеся в городской собственности;

е) иное движимое и недвижимое муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Поскольку именно на орган местного самоуправления в силу положений пункта 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении возлагается решение вопросов, связанных с организацией дорожного движения, создании условий для предоставления транспортных услуг, использование объектов культурного наследия, организация благоустройства территории и так далее, то именно на орган местного самоуправления возлагается бремя содержания имущества, используемого в указанных целях, а в силу положений о муниципальной казне соответствующее имущество должно составлять муниципальную казну и не подлежит распределению между созданными муниципальным органом юридическими лицами.

Довод заявителей  и третьих лиц о том, что решение указанных задач возможно путём создания муниципальных предприятий не соответствует положениям закона о казне. В силу этого судом первой инстанции обоснованно не приняты доводы заявителей и третьих лиц о том, что муниципальные предприятия созданы в целях реализации задач, указанных в части 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и в связи с этим допускается финансирование их деятельности посредством субсидирования; суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции.

Кроме того, в силу пункта 3.3. Положения о городской казне средства на содержание казенного имущества предусматриваются в бюджете города, если обязанность по содержанию такого имущества не возложена в соответствии с договором на иных лиц.

Таким образом возможны два варианта содержания муниципального имущества:

- либо соответствующие средства на содержание предусматриваются в бюджете, но в таком случае имущество в силу прямого указания пункта 3.3. Положения о городской казне должно составлять казну, то есть не быть распределенным между юридическими лицами;

- либо обязанность по содержанию муниципального имущества может быть возложена в соответствии с договором на иных лиц, но в таком случае - в бюджете не предусматривается средств на его содержание.

Одновременное предусмотрение в бюджете средств на содержание муниципального имущества  с возложением на другое лицо бремени содержания имущества по договору, предусматривающее выплату компенсаций за несение обязанности по содержанию имущества нивелирует указанную обязанность.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Статьёй 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены отнесение к бюджетным ассигнованиям:

- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Суд первой инстанции указал, что поскольку деятельность МП «Красмостдоринж», МП «Красноярскгорсвет» по содержанию муниципального имущества не приводит к созданию новых объектов, характеризуемых возможностью введения их в оборот, то  МП «Красмостдоринж», МП «Красноярскгорсвет» не являются производителями товаров, работ, услуг в том смысле, в котором понятие товара определено нормативно, и поэтому не могут попадать под число тех лиц, которым оказывается субсидия.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной инстанции, деятельность названных предприятий можно расценивать как деятельность по выполнению работ и оказанию услуг.

Кроме того, как следует из дословного содержания названной статьи, выделение субсидий в принципе возможно в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг; однако оценивая правомерность действий всех участников настоящего спора и законность актов антимонопольного органа следует учитывать еще ряд положений законодательства и несколько обстоятельств.

Во-первых, как установлено антимонопольным органом при рассмотрении дела №136-15-12 предметом договора на предоставление субсидий, заключенных с муниципальными предприятиями, является предоставление бюджетных средств в форме субсидий на возмещение затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства. При этом объекты, которые ремонтируются и благоустраиваются – это объекты предназначенные для решения органом муниципальной власти вопросов местного значения, соответственно данные предприятия предоставляют результаты своего труда (работ, услуг) органу местного самоуправления. Соответственно, обязательства носят возмездный характер – предприятия выполняют работы (оказывают услуги), а орган местного самоуправления их оплачивает. Данные отношения являются возмездными, и носят гражданско-правовой характер, и полученные по ним суммы – по сути оплата за выполненные работы. Однако всякое выполнение работ для органов местного самоуправления попадает под действие Закона о размещении заказов.

Согласно статьям 69, 69.1, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. При этом Бюджетный кодекс разделяет бюджетные ассигнования для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений и бюджетные ассигнования для закупки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ и услуг, и ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, являются самостоятельными видами бюджетных ассигнований, каждый из которых имеет собственную цель использования. При этом подмена одного вида ассигнований другим недопустима, так как от этого зависит порядок финансирования.

Доводы апелляционных жалоб о том, что судом первой инстанции неверно определена правовая природа договоров, неверно квалифицированы правоотношения сторон, апелляционным судом не принимаются в силу вышеизложенных обстоятельств.

В силу изложенного не принимается так же довод апелляционной жалобы Красноярского городского Совета депутатов о том, что им предусмотрен круг получателей субсидий и цели их получения, что соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации, а условия, порядок предоставления субсидий, случаи их возврата, критерии отбора получателей установлены Администрацией города Красноярска, - нарушение состояло не в неверном определении круга получателей или порядка предоставления субсидий, а в неверном определении возможности выделения субсидий муниципальным предприятиям на те цели, на которые они выделены.

Во-вторых, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не исключают необходимости соблюдения законодательства о конкуренции, в частности, достижение целей поддержания и стимулирования конкуренции.

В настоящем случае это означает, что выделение субсидий не может иметь своей целью подавление конкуренции, или предоставление каким-либо субъектам конкурентных преимуществ. Так же не могут выделяться субсидии хотя и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы, но на цели, не соответствующие законодательству.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» устанавливает единый порядок размещения муниципальных заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (статья 1).

Из статьи 2 данного закона следует, что нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом (пункт 2 статьи 10 Закона о размещении заказов).

В соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия относятся к коммерческим организациям, преследующим извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Значит, они конкурируют с другими хозяйствующими субъектами, а, следовательно, должны осуществлять свою деятельность в конкурентной сфере на тех же условиях, что и иные хозяйствующие субъекты. При этом предоставление одному из участников хозяйственных отношений субсидий на возмещение его затрат, в то время как иные участники такой возможности не имеют, нарушает принцип равенства всех участников хозяйственного оборота независимо от формы собственности.

Из вышесказанного следует, что выделение сумм субсидий муниципальным предприятиям «Красмостдоринж», «Красноярскгорсвет» является незаконным, поскольку приводит к оплате услуг, оказанных для муниципальных нужд, без соблюдения требований Закона о размещении заказов, что, в свою очередь, приводит к нарушению конкуренции.

Выделение данных денежных средств произведено на основании Решения Красноярского городского Совета Депутатов от 14.12.2011 № В-283 «О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов», пунктом 20 которого предусмотрено финансирование в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание – в данном документе не указано наименование предприятий, но определены цели, на которые денежные средства должны расходоваться. Дальнейшее распределение этих средств осуществлено на основании порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения (утвержден Администрацией города Красноярска в Постановлении № 10-а от 24.02.2009).

Согласно письму «О предоставлении информации от 26.03.2012  №05/1169-гх (т. 1 л.д. 107), сведениям за 2010, 2011, 2012 год (т. 1, л.д. 109-111),  данные денежные средства были выделены двум предприятиям – «Красмостдоринж» и «Красноярскгорсвет».  В силу этого не принимается довод Красноярского городского Совета Депутатов о том, что принятое им решение законно. Действительно, порядок расходования средств определен Администрацией города Красноярска, однако сам факт выделения субсидий на оплату работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, с учетом их фактического распределения, противоречит вышеуказанным нормам.

Таким образом, издание Красноярским городским Советом Депутатов Решения от 14.12.2011 № В-283 «О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов», пунктом 20 которого предусмотрено финансирование в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, правомерно признано антимонопольным органом нарушающим