Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.07.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

деятельности не означает отсутствие необходимости соблюдения требований иных законов, в том числе законодательства о конкуренции.

Нарушение антимонопольного законодательства, по мнению антимонопольного органа, выразилось в следующем:

- принятии Администрацией города Красноярска распоряжений от 26.01.2009 № 186-недв, от 18.02.2009 № 395-недв, от 19.05.2009 № 1665-недв, от 30.06.2010 № 3178-недв которыми за МП «Красмостдоринж» на праве хозяйственного ведения закреплено недвижимое имущество - объекты инженерной инфраструктуры, согласно перечня (мосты, путепроводы, надземные и подземные переходы, набережные, подпорные стенки, лестницы, берегоукрепления, гидротехнические сооружения); от 23.01.2009 № 178-недв, от 19.02.2009 № 414-недв которыми за МП «Красноярскгорсвет»  на праве хозяйственного ведения закреплено недвижимое имущество - линии электопередачи, сети наружного освещения,

то есть, как указывает антимонопольный орган, предусматривающих закрепление объектов муниципальной собственности, предназначенных для пользования неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, которые не могут быть предметом ведения унитарных предприятий, - за МП «Красмостдоринж», МП «Красноярскгорсвет», что влечёт (повлекло) финансирование затрат предприятий на содержание объектов муниципальной собственности путём предоставления субсидий, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, что устраняет конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства;

- принятии Администрацией города Красноярска  Постановления № 10-а от 24.02.2009 «Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения», которым устанавливает механизм предоставления субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства. Данный порядок установил, что предприятия в соответствии с заключенными договорами составляют сметы затрат на текущее содержание и ремонт объектов благоустройства, рассчитанные исходя из стоимости содержания объекта, количества объектов и периодичности их обслуживания, и далее им из бюджета выделяются субсидии на указанные цели,

что, по мнению антимонопольного органа, ограничивает конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства (в связи с созданием безальтернативного порядка осуществления работ по содержанию объектов благоустройства);

- издании Красноярским городским Советом Депутатов Решения от 14.12.2011 № В-283 «О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов», пунктом 20 которого предусмотрено выделение муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства согласно перечню муниципальных предприятий, утверждаемому главным распорядителем бюджетных средств, в 2012 году, в 2013 году, в 2014 году,

что, с точки зрения антимонопольного органа, является финансированием в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, что влечёт ограничение конкуренции в сфере текущего содержания и ремонта объектов благоустройства и создаёт преимущества МП «Красмостдоринж», МП «Красноярскгорсвет».

Антимонопольный орган указывает, что Администрация города Красноярска и Городской Совет депутатов города Красноярска вышеназванными действиями  нарушили часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации -  принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе (но не только) способами, указанными в данной норме.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

Администрация и Совет депутатов указывают, что их действия предусмотрены законодательством и являются правомерными. Суд первой инстанции не согласился с данным доводом. Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции и антимонопольного органа в силу следующего.

Закон о местном самоуправлении говорит, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 указанного закона к вопросам местного значения городского округа относятся в том числе:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

- организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

- организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

«Обеспечение условий» со стороны органа власти – часть «позитивного» (предоставляющего публичные услуги) государственного управления, отличного от «негативного» (вмешивающегося, ограничивающего), и представляет собой обозначение цели, задачи государственного управления, которую орган управления должен достичь.

Для этого орган, в рамках имеющейся у него компетенции, предпринимает определенные организационные действия. Властный характер деятельности органа в данном случае определяется именно организующим характером его деятельности, но не исполнительским.

Для решения стоящих перед ним вопросов администрация города – как исполнительно-распорядительный орган власти – вправе выбрать способ решения (частноправовой или публично-правовой) и далее предпринимать определенные действия – то есть реализовывать свои полномочия, и осуществлять функции, возложенные на нее законом.

В части первой статьи 17 Закона о местном самоуправлении определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

В соответствии с частью 4 статьи 51 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия, вправе определять порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, формировать и размещать муниципальный заказ.

Из вышеизложенных норм права следует, что для решения вопросов местного самоуправления (организации решения задач, стоящих перед органом местного самоуправления), - администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) вправе реализовать одно из двух полномочий: создать муниципальное предприятие, либо формировать и размещать муниципальный заказ среди иных юридических лиц.

Выбор каждого из этих способов обуславливается нормами соответствующего законодательства, кроме того, выбрав один из названных способов решения вопросов местного самоуправления, орган местного самоуправления должен исходить из нормативно установленных правил для реализации выбранного порядка, а кроме того, не вправе в дальнейшем совместить два этих пути.

Таким образом, орган местного самоуправления наделен законом правом на создание муниципальных предприятий, и при этом должен соблюдать требования соответствующего законодательства. Антимонопольный орган обоснованно не подвергает сомнению наличие у органа местного самоуправления  правомочия на создание муниципальных предприятий, и возможность существования муниципальных предприятий. Однако довод апелляционных жалоб о том, что поскольку антимонопольный орган не говорит, что создание предприятий было не законным, то и законность деятельности предприятий так же не должна подвергаться сомнению, судом апелляционной инстанции не принимается в силу его очевидной нелогичности и безосновательности с точки зрения права.

Отношения, связанные с созданием и деятельностью муниципальных предприятий регулируются Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон о муниципальных предприятиях).

МП «Красноярскмосторинж», МП «Красноярскгорсвет» являются муниципальными предприятиями, созданными администрацией города Красноярска (Постановление администрации г. Красноярска от 26.01.1999 № 47 «О реорганизации МУП «Красмостинж», ДРСУ-1, ДРСУ-2», Постановление администрации г. Красноярска от 18.12.2003 № 554 «О приведении Устава муниципального предприятия города Красноярска «Красноярское управление по строительству, ремонту и эксплуатации мостов, дорог и инженерных сооружений «Красмостдоринж» в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации», Постановление администрации г. Красноярска от 11.05.1999 № 227 «О реорганизации МП «Красноярскгорсвет-1», МП «Красноярскгорсвет-2», Постановление администрации г. Красноярска от 10.12.2003 № 529  «О приведении Устава муниципального предприятия города Красноярска «Красноярскгорсвет» в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации»). Оба названных предприятия являются коммерческими организациями, юридическими лицами, созданы в целях оказания услуг по капитальному, текущему ремонту, содержанию и обеспечению работоспособности объектов (сетей наружного освещения города – МУП «Красноярскгорсвет», мостов, путепроводов, надземных и подземных переходов, набережных, подпорных стенок, лестниц, берегоукреплений, гидротехнических сооружений - МУП «Красноярскмосторинж»), удовлетворения потребностей города в результатах его деятельности и получения прибыли. Для достижения указанных целей данные организации имеют право, в том числе, осуществлять строительные и иные работы.

Закон о муниципальных предприятиях определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия (далее также - унитарное предприятие), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.

Основанием для создания унитарных предприятий являются случаи, указанные в части 4 статьи 8 указанного закона:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимости осуществления научной