"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

порядке вне зависимости от фамилии адресата.
При передаче контрольного документа из отдела обработки документов в секретариаты руководителей получатель расписывается в правом нижнем углу регистрационной карточки. Кроме того, регистрационная карточка направляется в секретариат руководителя в электронном виде посредством программного комплекса единой системы электронного документооборота и делопроизводства "Служебная корреспонденция" сразу после ее регистрации.
После рассмотрения корреспонденции руководителем секретариат вносит резолюцию руководителя в электронную регистрационную карточку документа посредством программного комплекса единой системы электронного документооборота и делопроизводства "Служебная корреспонденция" и в соответствии с резолюцией пересылает электронную карточку исполнителю и ставит документ на контроль. Затем документ с резолюцией направляется исполнителю через экспедицию отдела обработки документов.
Для эффективного использования всего массива документов (входящих и исходящих) создаются поисковые системы. Они существуют как в традиционном, так и электронном виде.
При традиционной карточной регистрации печатается необходимое количество карточек, из которых можно составить следующие картотеки:
- справочные (по корреспондентам, видам документов, авторам документов и т.д.);
- контрольно-справочные (по срокам исполнения, по исполнителям и т.д.);
- а также алфавитные, по обращениям граждан, тематические, кодификационные и другие, в зависимости от поставленных задач.
Помимо обязательной номенклатуры дел, для удобства поиска можно разрабатывать классификационные справочники: классификатор вопросов деятельности органа исполнительной власти, классификатор видов документов, классификатор корреспондентов, классификатор резолюций, классификатор исполнителей, классификатор результатов исполнения документов и т.д.
Электронный поиск осуществляется по реквизитам: заголовку, виду документа, дате принятия, номеру, по ключевому слову, фразе или по любой комбинации реквизитов.
Регистрация обращений граждан производится в автоматизированном режиме на компьютере по специальной программе.
Все зарегистрированные обращения граждан проверяются на повторность поступления.
Зарегистрированные обращения, в зависимости от их содержания, исполняются в управлении или докладываются губернатору области, вице-губернатору - первому заместителю председателя правительства области, заместителю председателя правительства области - руководителю аппарата губернатора области либо направляются для рассмотрения другим должностным лицам. Копии поручений с обращением граждан и материалами по результатам исполнения поручений (с копиями ответов гражданам) возвращаются в обработанном виде в управление для учета и хранения.
Статья 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению
Комментарий к статье 9
1. Комментируемая статья закрепляет обязательность рассмотрения обращения, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом в пределах компетенции. Даже статья 11 комментируемого Закона, допускающая в отдельных случаях оставление обращения без ответа, требует сначала его обязательно рассмотреть. Если поручение по обращению дано нескольким исполнителям, то работу по его рассмотрению осуществляет и координирует указанный в резолюции первым.
Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 01.08.2005. N 31. Ст. 3233) устанавливает следующий порядок рассмотрения обращений граждан.
Поступившие в федеральный орган исполнительной власти письменные обращения граждан в зависимости от содержания докладываются руководителю (заместителю руководителя) федерального органа исполнительной власти либо направляются руководителям соответствующих структурных подразделений.
Обращения граждан, поступившие в федеральное министерство, могут направляться для рассмотрения и ответа заявителю в находящиеся в ведении федерального министерства федеральные службы и федеральные агентства, их территориальные органы, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Обращения граждан, содержащие обжалование решений, действий (бездействия) конкретных должностных лиц федерального органа исполнительной власти, не могут направляться этим должностным лицам для рассмотрения и (или) ответа.
Обращения граждан, содержащие обжалование актов (приказов) федерального органа исполнительной власти, направляются соответствующим структурным подразделениям (в том числе в юридическую службу) для рассмотрения и подготовки ответа. В этом случае ответ заявителю дается заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти (в соответствии с распределением обязанностей) с информированием заявителя о принятом решении и при необходимости о порядке обжалования актов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обращения граждан рассматриваются в федеральном органе исполнительной власти в течение 30 дней с даты поступления. При необходимости срок рассмотрения письменного обращения может быть продлен заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти, но не более чем на 30 дней, с одновременным информированием заявителя и указанием причин продления.
2. В некоторых случаях, когда представленные гражданином документальные приложения и материалы, приложенные к обращению, физически не могут отразить всю полноту проблемы, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо вправе осуществить рассмотрение обращения с выездом на место.
Так, например, орган местного самоуправления, в который обратился гражданин с жалобой на некачественно проведенный ремонт отопительных систем, вследствие которого произошел прорыв трубы и залитие квартиры, может организовать комиссию для осмотра места происшествия.
Статья 10. Рассмотрение обращения
Комментарий к статье 10
1. Комментируемая статья закрепляет порядок непосредственного рассмотрения обращений граждан, то есть его непосредственного изучения, а также подготовки и направления гражданину ответа на обращение. С. Кенжаев определяет категорию "рассмотрение обращений граждан" как действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на решение вопросов о том, подлежат ли обращения разрешению теми органами или организациями, в которые они поступили, или иными органами, в которые они должны быть направлены (с извещением об этом авторов обращений для разрешения другим адресатом). В последнем случае рассмотрение обращений предусматривает направление их руководителям тех органов и организаций, которые должны их разрешить <*>. Разрешение же обращений, в свою очередь, представляет собой действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на проверку фактов, изложенных в обращении, установление обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятие мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, удовлетворению содержащихся в обращении просьб и требований, связанных с полным восстановлением нарушенных прав, свобод и законных интересов, извещению авторов обращений о принятых мерах <**>.
--------------------------------
<*> Кенжаев С. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 1998. С. 22.
<**> Там же.
2. Часть первая рассматриваемой статьи указывает функции государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица при рассмотрении обращения.
3. В первую очередь в круг их обязанностей входит обеспечение соблюдения при рассмотрении обращения граждан основных принципов такого рассмотрения (не следует путать с принципами реализации гражданами права на обращение): объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения. Под всесторонностью рассмотрения обращения следует понимать изучение требований гражданина с точки зрения законности, обоснованности, логичности, справедливости, отсутствия нарушений прав и интересов иных лиц при удовлетворении требований гражданина, наличия доказательств (материалов или иной информации), подтверждающих нарушение прав, свобод и законных интересов заявителя. Исследовано должно быть полностью все обращение, вне зависимости от его объема. Недопустимо исследование государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом лишь выдержек из документа.
Принцип объективности характеризует одинаковое отношение и одинаковый подход к рассмотрению обращения абсолютно любых лиц, вне зависимости от пола, расы, возраста, национальности, вероисповедания, имущественного и социального положения, профессиональных и дружеских связей, личных знакомств. К сожалению, на практике этот принцип не всегда соблюдается в силу субъективного предпочтения отдельных категорий лиц. В некоторых иностранных нормативных актах прямо закреплены основы объективности при рассмотрении обращений граждан. Так, пункт 7 части 2 статьи 11 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 19 июня 1995 года N 2340 "О порядке рассмотрения обращений граждан" вообще обязывает органы и должностных лиц исключать случаи возложения проверок на лиц, в отношении которых имеются основания полагать, что они не заинтересованы в объективном решении вопроса.
Своевременность рассмотрения обращения означает, во-первых, соблюдение сроков, установленных статьей 12 комментируемого Закона (30 дней с момента регистрации обращения; в отдельных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней), а во-вторых, рассмотрение обращения до того, как наступили обстоятельства, о которых предупреждал гражданин в своем обращении. Так, например, если гражданин в обращении указывает на появление трещины в стене какого-либо здания, о пожароопасности или взрывоопасности строений или иных объектов, то даже за предусмотренный законом тридцатидневный срок (не говоря уже о ситуации, когда правомерно добавляются дополнительные 30 суток) может случиться несчастье.
Кроме указанных в комментируемом Законе, к важнейшим принципам рассмотрения обращений граждан следует отнести законность, демократичность, доступность и равенство граждан при обращении. Под законностью следует понимать соответствие деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при рассмотрении обращений граждан комментируемому Закону и иным нормативным актам, принятие решений по вопросам, поставленным в обращении, в точном соответствии с законодательством Российской Федерации. Доступность обращений означает возможность без каких-либо препятствий направить обращение в компетентный орган или должностному лицу. Требования демократичности и равенства граждан при обращении тесно связаны. Они означают, что не должно устанавливаться никаких предпочтений при приеме и рассмотрении обращений граждан, все вопросы должны решаться демократическим путем в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и общества в целом. Кроме того, многие авторы относят к содержанию принципа доступности открытость работы органов публичной власти обществу, невозможность отказать в принятии обращения по формальным обстоятельствам <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Тихомиров Ю.А., Васильева С.В., Виноградов В.А., Егорова Е.Ю., Экштайн К. О проекте Федерального закона об обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2002. N 9.
4. Региональное законодательство также уделяет существенное внимание установлению принципов работы с обращениями граждан. Так, согласно ст. 4 Закона Томской области от 26 сентября 1996 года N 339 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления" (действующего в редакции Закона Томской области от 08.01.2003 N 2-ОЗ), основными принципами в работе с обращениями граждан являются демократичность, доступность, законность, гласность, полнота рассмотрения вопросов, поставленных в обращениях граждан, принятие в пределах компетенции органами государственной власти и органами местного самоуправления исчерпывающих мер для восстановления прав и интересов как отдельных граждан, так и трудовых коллективов и групп населения, устранение причин, порождающих жалобы.
5. За рубежом в определении принципов рассмотрения обращений граждан имеется значительная специфика. Так, в Великобритании единая процедура слушания дел по жалобам в трибуналах не установлена, однако требуется соблюдение принципов, так называемого "естественного правосудия", поскольку, как это неоднократно фиксировалось в судебных решениях, рассмотрение жалоб и споров всегда связано с исследованием и оценкой доказательств и мотивов действий. Такими принципами считаются гласность, присутствие жалобщика при разборе его дела, состязательность, возможность быть выслушанным и представленным юристом, право ознакомиться с мотивированным решением и обжаловать его <*>.
--------------------------------
<*> См.: Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М. N 2 (75). С. 39.
6. Когда гражданин при личном присутствии может внести определенные пояснения, объяснить какие-либо факты или указать на определенные обстоятельства или по иным причинам личное участие желательно, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обязаны обеспечить его присутствие при рассмотрении обращения. В комментируемом Федеральном законе не урегулированы последствия неявки гражданина, если при рассмотрении обращения его личное присутствие будет признано необходимым. В этой связи показателен пример законодательства Республики Мордовия. Согласно ч. 3 ст. 16 Закона Республики Мордовия "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия", неявка на личный прием по неуважительным причинам гражданина, подавшего обращение, не препятствует рассмотрению обращения. Признав необходимым личное участие в рассмотрении обращения гражданина, подавшего обращение, должностное лицо вправе перенести его рассмотрение на новый срок, но не более чем на один месяц.
При повторной неявке гражданина, подавшего заявление, жалобу или ходатайство, без уважительных причин заявление, жалоба или ходатайство остаются без рассмотрения, если их невозможно рассмотреть в отсутствие гражданина.
7. Как правило, обращения граждан передаются непосредственно руководителю соответствующего отдела учреждения, который определяет конкретного исполнителя. Исполнителю поручается рассмотрение вопросов, изложенных в обращении,