"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

Федеральный закон не разграничивает способы и порядок ответа на коллективные обращения от способов и порядка ответа на индивидуальные жалобы, предложения, заявления. Однако коллективные обращения обладают существенной спецификой, которую нельзя игнорировать, и желательно бы было определить, должен ли даваться ответ (в копиях) каждому из подписавшихся под обращением граждан, определенной инициативной группе или публично (в том числе и в средствах массовой информации). Между тем данный вопрос, на наш взгляд, успешно был решен в принятом Архангельским областным Собранием депутатов решением от 23 мая 1995 г. N 36 Уставе Архангельской области (в ред. решения Архангельского обл. Собрания депутатов от 20.03.2001 N 104, Постановлений Архангельского обл. Собрания депутатов от 25.04.2001 N 29, от 27.11.2001 N 176, от 09.04.2002 N 249, от 09.04.2002 N 250, от 28.05.2002 N 280, от 09.07.2002 N 312, от 09.07.2002 N 313, от 01.10.2002 N 354, от 03.06.2003 N 529, от 09.12.2003 N 660, от 29.06.2004 N 784, от 25.11.2004 N 943, от 21.06.2005 N 180). Согласно ч. 2 ст. 17 Устава, о результатах рассмотрения коллективных обращений граждане информируются через средства массовой информации либо через организаторов коллективного обращения. Данное положение содержит и иное региональное законодательство, например: Устав Краснодарского края (в ред. Законов Краснодарского края от 18.07.1997 N 95-КЗ, от 04.01.2001 N 331-КЗ, от 10.05.2001 N 355-КЗ, от 07.08.2001 N 393-КЗ, от 22.08.2001 N 405-КЗ, от 01.03.2002 N 455-КЗ, от 03.06.2003 N 582-КЗ, от 20.10.2003 N 615-КЗ, от 07.06.2004 N 720-КЗ, от 06.06.2005 N 882-КЗ), Устав Курганской области от 16 декабря 1994 г. N 1 (в ред. Законов Курганской области от 03.04.1996 N 49, от 07.05.1996 N 54, от 13.06.1996 N 61, от 30.04.1997 N 36, от 26.12.1997 N 94, от 23.03.1998 N 109, от 27.09.1999 N 252, от 27.09.1999 N 254, от 09.03.2000 N 295, от 29.08.2000 N 367, от 18.09.2000 N 374, от 06.11.2000 N 408, от 03.01.2001 N 2, от 30.01.2001 N 16, от 31.10.2001 N 101, от 04.12.2001 N 121, от 02.10.2002 N 221, от 31.03.2003 N 291, от 08.05.2003 N 304, от 02.09.2003 N 329, от 02.09.2003 N 332, от 29.12.2003 N 366, от 06.07.2004 N 422, от 27.01.2005 N 18, от 27.01.2005 N 19, от 04.05.2005 N 49) и др.
На наш взгляд, в комментируемом Федеральном законе необходимо было бы предусмотреть норму, позволяющую должностным лицам государственных и муниципальных органов при получении коллективных обращений или большого количества индивидуальных обращений по одним и тем же вопросам не рассылать дублированные ответы по всем адресам, а выступить с ответами на обращения или разъяснениями какого-либо вопроса в средствах массовой информации. Данный подход обеспечивает большую экономию материальных средств и рабочего времени.
В связи с этим уместно привести норму Постановления Правительства Москвы от 24 ноября 1998 г. N 906 "О практике рассмотрения и принятия мер по заявлениям и обращениям граждан в районную Управу, территориальные подразделения городских и районных служб районов Солнцево и Тропарево-Никулино": рассмотрение отдельных обращений граждан проводится совместно с общественными организациями, а также при участии советников районных Собраний районов Тропарево-Никулино и Солнцево. Главы Управ анализируют обращения жителей, разъясняют поставленные в них вопросы во время встреч с населением, в выступлениях по кабельному телевидению, в публикациях в местных газетах. В целях упреждения обращений граждан осуществляются мероприятия по информированию населения по вопросам улучшения жилищных условий, содержания и эксплуатации жилищного фонда, жилищного и гаражного строительства. В соответствии с интересами жителей проводятся тематические встречи глав Управ на территориях районов. В помещениях Управ размещена справочная информация, ориентированная на вопросы жителей, обратившихся на прием.
20. Дальнейший порядок делопроизводства определяется внутренними инструкциями. Так, согласно Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям, рассмотренные обращения граждан, по которым приняты соответствующие решения, а также копии ответов заявителям и другие документы, связанные с рассмотрением и разрешением обращений, с надписью "В дело" и подписью руководителя подразделения, ответственного за разрешение обращения по существу, передаются исполнителем сотруднику отдела делопроизводства и контроля Росинформтехнологии, ведущему делопроизводство по обращениям граждан, для формирования дела, включенного в номенклатуру дел, журналов и картотек.
Документы в делах располагаются в хронологическом или алфавитном порядке. Каждое обращение и все документы, относящиеся к его рассмотрению и разрешению, составляют в деле самостоятельную группу. При формировании дел проверяется правильность направления документов в дело, их полнота (комплектность). Обращения граждан, не разрешенные по существу поставленных в них вопросов, подшивать в дела запрещается.
Документы и переписка по обращениям граждан учитываются и хранятся в отделе делопроизводства и контроля Росинформтехнологии отдельно от других документов. Запрещается формирование дел исполнителями и хранение их у исполнителей.
Срок хранения дел с предложениями, заявлениями и жалобами - 5 лет после окончания их ведения делопроизводством.
Как правило, делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам ведется отдельно.
21. Рассмотрение депутатами законодательных органов обращений граждан обладает существенной спецификой и является формой непосредственной реализации принципа народовластия. Поэтому следует отметить важное достижение Областного закона Брянской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Брянской области" от 26 февраля 2004 года, отсутствующее в Федеральном законе. Согласно ст. 11 Закона Брянской области, обращения граждан, адресованные депутату областной Думы, депутату представительного органа местного самоуправления того избирательного округа, на территории которого проживает гражданин, подавший обращение, и депутату, которому обращение адресовано, либо депутату, избранному по избирательному округу, на территории которого проживает гражданин, подавший обращение, рассматриваются депутатом в первоочередном порядке.
Обращения граждан к депутату избирательного округа, не указанного в части первой настоящей статьи, могут быть переданы депутатом по принадлежности другому депутату, проживающему на территории того избирательного округа, где проживает гражданин, подавший обращение, либо депутату, избранному по избирательному округу, на территории которого проживает обратившийся гражданин. В случае передачи обращения другому депутату гражданин, подавший обращение, подлежит об этом обязательному уведомлению.
Положениями, регулирующими порядок приема граждан в областной Думе, представительных органах местного самоуправления, могут быть установлены и иные особенности рассмотрения обращений граждан депутатами указанных представительных органов.
Закон г. Москвы "Об обращениях граждан" также содержит регламентацию рассмотрения обращений и приема граждан депутатами городской Думы г. Москвы. Согласно ст. 13 этого Закона, депутаты Московской городской Думы рассматривают обращения граждан в соответствии с нормами Закона "Об обращениях граждан", Закона города Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" и Регламента Московской городской Думы.
Обращения граждан, являющихся избирателями, адресованные депутату избирательного округа, на территории которого они проживают, рассматриваются депутатом в первоочередном порядке.
Обращения граждан к депутату другого избирательного округа рассматриваются в пределах направлений его депутатской деятельности. Не относящиеся к ним обращения могут быть переданы по согласованию депутату соответствующего избирательного округа или возвращены без рассмотрения с извещением об органе власти города или должностном лице, к компетенции которого относится рассмотрение данного вопроса.
Аппарат Московской городской Думы, префекты административных округов, главы районных Управ оказывают депутатам помощь в организации приема и рассмотрении обращений граждан.
Статья 11. Порядок рассмотрения отдельных обращений
Комментарий к статье 11
1. Комментируемая статья определяет особенности рассмотрения некоторых категорий обращений: анонимных обращений; жалоб на судебные решения; обращений, в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи; обращений с нечитаемым испорченным текстом; повторных обращений; обращений, содержащих вопросы, затрагивающие государственную или иную охраняемую законом тайну.
2. Первая часть статьи закрепляет специфику рассмотрения анонимных сообщений, то есть сообщений, в которых не указаны фамилия и адрес гражданина, по которому может быть дан ответ. В комментируемом Федеральном законе подход к определению анонимных обращений более удачен, чем во многих ведомственных нормативных актах и актах субъектов Российской Федерации. Так, согласно ч. 3.5 Положения о порядке рассмотрения обращений граждан (утв. решением Саратовской городской Думы от 21 декабря 2005 г. N 68-655), обращение гражданина, не содержащее его фамилии и данных о месте его жительства (месте пребывания) или работы (учебы), личной подписи, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Данный подход, на наш взгляд, не совсем оправдан. Неясно, почему саратовский законодатель посчитал обязательным указание места работы или учебы даже при подаче обращений, абсолютно не связанных с учебными или трудовыми вопросами.
При невозможности определить адресата ответа государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица освобождаются от обязанности давать ответ на такое обращение. Следует учитывать, что в отношении анонимных сообщений, содержащих информацию о правонарушениях, закон предусматривает исключение из общих правил. Анонимные сообщения о правонарушениях не являются основанием для возбуждения соответствующего уголовного или административного дела, однако подлежат обязательной проверке для установления наличия или отсутствия признаков состава правонарушения. Поэтому если в анонимном обращении приводится информация о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии или лицах, подготавливающих, покушающихся или уже совершивших противоправное деяние, то обращение подлежит направлению правоохранительным органам для проверки. Аналогичное правило, содержащееся в Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности, утвержденной Приказом ФСБ России от 4 декабря 2000 г. N 613, уже подвергалось судебному обжалованию.
Так, Общероссийское общественное движение "За права человека" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействительным п. 3 Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности, утвержденной Приказом ФСБ России от 4 декабря 2000 г. N 613, т.к. оспариваемые положения Инструкции противоречат действующему законодательству и нарушают права граждан.
Представители заинтересованных лиц: ФСБ России Шелег В.С., Комарова Н.В., Минюста России Обушенко Л.А. - возражали против удовлетворения заявления, т.к. оспариваемые положения Инструкции соответствуют действующему законодательству, нормативный акт принят в пределах полномочий ФСБ России, прошел государственную регистрацию и не нарушает прав и свобод граждан.
Выслушав объяснения представителей общероссийского общественного движения "За права человека" Симоновой А.В., Ихлова Е.В., заинтересованных лиц - ФСБ России Шелеги В.С., Комаровой Н.В., Минюста России Обушенко Л.А., исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Молодых В.Г., полагавшего, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. N 613 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности.
Данный нормативный акт зарегистрирован Минюстом России 9 января 2001 г. N 2521 и официально опубликован. Инструкция определяет единый порядок учета, регистрации, рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан Российской Федерации, иностранных граждан, подданных иностранных государств и лиц без гражданства, а также организацию приема граждан в органах федеральной службы безопасности.
Согласно п. 3 Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности обращения, не содержащие личной подписи автора, его фамилии, имени и отчества, а также данных о месте его жительства (работы, учебы), признаются анонимными и не рассматриваются. Решение об этом принимает начальник органа безопасности или его заместители. Регистрация таких обращений осуществляется в порядке, установленном настоящей Инструкцией, после чего они уничтожаются (за исключением тех анонимных обращений, в которых содержатся признаки подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также сведения о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших. Анонимные обращения, в которых содержатся признаки подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также сведения о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, направляются для проверки в соответствующие подразделения органов безопасности либо по подследственности).
Коллективными обращениями признаются обращения, поданные от имени двух и более лиц.
Как пояснили в суде представители ФСБ России Шелег В.С. и Комарова Н.В., пунктом 3 Инструкции определено, что обращения, не содержащие личной подписи автора, его фамилии, имени и отчества, а также данных о месте его жительства (работы, учебы), признаются анонимными и не рассматриваются.
Из объяснений представителя ООД "За права человека" Симоновой А.В. следует, что заявителя не устраивает сам факт регистрации анонимных обращений в органах безопасности, а также допущенные п. 3 Инструкции исключения в отношении анонимных обращений, в которых содержатся признаки подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния,