"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

в органы прокуратуры с заявлениями, жалобами и иными обращениями, содержащими сведения о нарушении законов.
При рассмотрении заявления Гузыченко В.И. суд учитывает также практику Европейского Суда по правам человека. Так, в Постановлении Европейского Суда по делу "Б. Фоти и другие против Италии" отмечено, что заявители в предварительных письменных замечаниях, составлявшихся от их имени адвокатом С. Кориглиано, использовали ненормативную лексику, которую суд счел неприемлемой.
В связи с тем что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, права и охраняемые законом интересы граждан не нарушает, суд оставляет без удовлетворения заявление Гузыченко В.И. об оспаривании нормативного правового акта и возмещении морального вреда.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил: заявление Гузыченко Владимира Ильича о признании незаконным абзаца 2 части 1 пункта 4.13 Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях Прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 г. N 3, и возмещении морального вреда оставить без удовлетворения <*>.
--------------------------------
<*> Решение Верховного Суда РФ по делу N ГКПИ03-1265 от 14 ноября 2003 г.
5. В четвертой части статьи рассматривается достаточно распространенная ситуация получения обращения, в котором текст не поддается прочтению. Причины нечитаемости обращения могут быть абсолютно различными: плохой почерк гражданина, попадание на текст посторонних веществ, обесцвечивание красителя текста, смывание текста или любое иное его повреждение. Естественно, поскольку нет возможности прочитать сообщение, то и нет возможности разрешить его по существу или перенаправить компетентному органу или должностному лицу по подведомственности. Об этом сообщается гражданину, направившему обращение, если же, конечно, удается прочитать его адрес и фамилию.
6. Содержание пятой части комментируемой статьи, с одной стороны, предоставляет компетентным органам и должностным лицам действенную меру против кверулянтов (психическое расстройство, вызывающее потребность в постоянном обжаловании действий окружающих), а с другой стороны, удобную лазейку для ухода от разрешения по существу вопросов, поставленных в обращении. Данная часть допускает оставление без ответа многократного обращения гражданина. Однако такое оставление без ответа возможно лишь при совпадении ряда условий:
- данное обращение уже неоднократно направлялось в компетентный орган или должностному лицу;
- во всех обращениях ставились идентичные вопросы или рассматривались идентичные проблемы;
- по указанным обращениям компетентным органом или должностным лицом уже давались ответы;
- в обращении не приводятся новые доводы и обстоятельства;
- все обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или тому же должностному лицу;
- принято решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу;
- данное решение принято руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом;
- гражданин уведомлен о признании его обращения безосновательным и прекращении с ним переписки по данному вопросу.
По сути, комментируемая часть делает вполне правомерной ситуацию, когда компетентный орган или должностное лицо не отвечают гражданину по существу, а направляют ему уклончивые ответы или отписки и при получении очередного обращения признают его безосновательным, прекращая дальнейшую переписку.
7. Основания оставления обращения без ответа, аналогичные нормам комментируемого Закона, изложенные в Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 января 2003 года N 3, подвергались обжалованию в Верховном Суде и были признаны законными и обоснованными.
Так, Верховным Судом РФ в открытом судебном заседании было рассмотрено гражданское дело по заявлению М. о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 4.12, 4.13 в части 5.1, 6.5 Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 января 2003 года N 3.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 января 2003 года N 3 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, в соответствии с которой:
2.1. Положения Инструкции распространяются на заявления, жалобы, запросы и обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу.
2.2. Заявления и сообщения о совершенном или готовящемся преступлении рассматриваются в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством (ст. 141 УПК РФ).
2.3. Жалобы на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел, а также на приговоры, решения, определения и постановления судов проверяются в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных соответственно уголовно-процессуальным, гражданским или арбитражным процессуальным законодательством.
4.12. Жалобы, заявления, обращения могут быть оставлены без разрешения и уведомления авторов, когда:
обращение является анонимным, за исключением случаев, предусмотренных п. 2.6 настоящей Инструкции;
обращение по содержанию лишено смысла, а в материалах проверки предыдущих обращений имеется документ, свидетельствующий о психическом заболевании заявителя, не позволяющем ему адекватно оценивать происходящие события;
имеется решение о прекращении переписки.
Решение об оставлении без разрешения жалобы (обращения) принимается начальником управления, отдела (на правах управления), старшим помощником прокурора субъекта Российской Федерации, прокурором города, района, военным или специализированным прокурором по рапорту исполнителя.
4.13. Прекращение переписки с заявителем возможно в случаях, если: повторное обращение не содержит новых доводов и данных о нарушении закона, а изложенное ранее полно и объективно проверялось и ответ дан в порядке, установленном настоящей Инструкцией, правомочным должностным лицом органа прокуратуры;
(В отношении абзаца 2 части 1 пункта 4.13 данного документа в принятии заявления было отказано, т.к. уже имеется решение Верховного Суда РФ от 14.11.2000 N ГКПИ03-1265, в котором дана правовая оценка соответствию действующего законодательства данного абзаца.)
в обращении имеются нецензурная брань, выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, а заявитель ранее предупреждался о том, что при поступлении подобных обращений переписка с ним может быть прекращена.
Переписка прекращается один раз на основании мотивированного заключения исполнителя, утвержденного прокурором района, города, прокурором субъекта Российской Федерации, военным и специализированным прокурором или их заместителями, а в аппарате Генеральной прокуратуры - заместителем Генерального прокурора Российской Федерации (в Главной военной прокуратуре - заместителем Главного военного прокурора). Сообщение об этом заявителю в 40-дневный срок со дня поступления обращения направляется за подписью исполнителя.
Переписка возобновляется, если основания, по которым она была прекращена, отпали. Новые данные о нарушениях закона, сообщенные этим заявителем, проверяются в порядке, установленном настоящей Инструкцией.
5. Сроки разрешения обращений и запросов
5.1. Заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом.
6. Направление ответов на жалобы, заявления, обращения и запросы
6.5. Ответ автору обращения с разъяснением требований действующего законодательства по письменному указанию начальника управления, отдела, прокурора соответствующей прокуратуры может дать любой прокурорский работник.
М. обратилась с вышеуказанным заявлением, считая, что Генеральной прокуратурой Российской Федерации при издании данного нормативного правового акта были допущены нарушения действующего законодательства.
В результате применения данной Инструкции на нее были наложены взыскания во время работы в прокуратуре, а также разрешались ее обращения в прокуратуру уже после увольнения.
Данная Инструкция не может являться действующей, поскольку прокуратура относится к органам исполнительной власти, на нее распространяется установленный порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов, установленный Президентом Российской Федерации, который не был соблюден, так как Инструкция не была зарегистрирована и официально опубликована.
Пункт 6.5 Инструкции незаконно ограничивает права прокурорских работников на направление подготовленного ответа за своей подписью, что в конечном итоге влияет на права заявителей, обращающихся в прокуратуру, на получение своевременного ответа и предоставляет такую возможность ответа за своей подписью только при письменном указании начальника управления, отдела, прокурора соответствующей прокуратуры.
В судебное заседание М. не явилась, просила о рассмотрении дела в ее отсутствие, что при указанных обстоятельствах не препятствует рассмотрению заявления.
В судебном заседании представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации З. просила заявление оставить без удовлетворения, поскольку данная Инструкция принята в пределах компетенции, порядок принятия и действующее законодательство не нарушены.
Исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации считает, что заявление М. удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 января 2003 г. N 3 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях Прокуратуры Российской Федерации.
Инструкция опубликована в журнале "Законность" за 2003 г. N 4, являющемся средством массовой информации и распространяющемся на всей территории Российской Федерации. Принята на основании ст. 17, в соответствии с которой Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками и учреждениями прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, а также статьи 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в силу которой поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.
Из этого следует, что Инструкция была принята Генеральной прокуратурой Российской Федерации с соблюдением норм вышеуказанного Федерального закона, обнародована в соответствии с п. 6 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 января 2003 года N 3.
Доводы М. о нарушении при этом положений Конституции Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации N 763 от 23 мая 1996 года (с последующими изменениями) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" являются несостоятельными, так как, как указано выше, оспариваемые пункты Инструкции опубликованы, требования о публикации и регистрации в соответствии с данным Указом Президента Российской Федерации не распространяются на Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с последующими изменениями), и в данную структуру прокуратура Российской Федерации не входит.
М. считает, что установление в пунктах 4.12 и 4.13 Инструкции в более значительном объеме случаев, когда переписка с заявителем может быть прекращена или обращение может быть оставлено без ответа, является необоснованным.
В то же время в заявлении конкретно не указано, в какой части М. полагает эти пункты необоснованными, что является существенным, поскольку Верховный Суд Российской Федерации не усматривает их противоречия с действующим законодательством, а абзацу 2 части 1 пункта 4.13 уже дана правовая оценка в решении Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2003 N ГКПИ03-1265.
В связи с анонимностью обращения ответ не дается и не может быть дан, поскольку невозможно установить личность заявителя, что соответствует действующему международному законодательству и законодательству России.
Пунктом 4.12 Инструкции допускается оставление без разрешения обращения жалобы в случае наличия документа о психическом заболевании и если оно лишено смысла, что не противоречит действующему законодательству при наличии решения суда о признании недееспособным в связи с наличием психического заболевания в порядке, предусмотренном главой 31 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации.
М. полагает, что п. 6.5 Инструкции ограничивает полномочия работников прокуратуры, поскольку разрешает дать ответ на обращение любому прокурорскому работнику только при наличии письменного указания начальника управления, отдела, прокурора соответствующей прокуратуры, исходя из анализа ст. ст. 11, 27 и 54 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изменениями), где под прокурорами понимаются все прокуроры, в том числе заместители прокуроров, их помощники по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, действующие в пределах своей компетенции.
Данные доводы являются несостоятельными, а п. 6.5 Инструкции не противоречит действующему законодательству, поскольку в ст. 54 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изменениями) указывается на действия прокуроров, понимая под ними Генерального прокурора Российской Федерации,