"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

срок. Пункт 2 ст. 84 Устава автомобильного транспорта РСФСР (утв. Постановлением СМ РСФСР от 8 января 1969 г. N 12) (действующая редакция) закрепляет, что руководитель автотранспортного предприятия или организации обязан в трехдневный срок рассмотреть жалобу или предложение, поступившие от пассажира, и письменно уведомить заявителя о результатах рассмотрения и о принятых мерах. Жалобы, не требующие дополнительной проверки, разрешаются безотлагательно. Трехдневный срок установлен и для рассмотрения командиром жалоб военнослужащих в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. N 2140).
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. N 27. Ст. 2710.
5. Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокурора РФ от 15 января 2003 г. N 3) также предусматривает различные сроки в зависимости от категории обратившихся лиц. Так, ч. 5 данной Инструкции указывает, что:
- заявления, жалобы, предложения граждан, должностных и других лиц разрешаются в срок не позднее 30 дней со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законом;
- обращения военнослужащих и членов их семей, поступающие в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, разрешаются в срок до 15 дней, а поступающие в районные и городские прокуратуры, военные прокуратуры гарнизонов (объединений) - не позднее 7 дней со дня их поступления;
- парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня получения или в иной установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок;
- запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации разрешается не позднее 30 дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок;
- обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, необходимые документы или сведения направляются безотлагательно, а при проведении дополнительной проверки - не позднее 30 дней со дня получения обращения.
В случае если такая проверка необходима, о ее производстве в 5-дневный срок со дня поступления обращения сообщается авторам в письме за подписью старшего помощника Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российский Федерации, приравненного к нему военного и иного специализированного прокурора.
6. Региональное законодательство может также определять свои сроки рассмотрения обращений граждан (в рамках предусмотренных комментируемым Федеральным законом) в зависимости от категории обратившихся граждан и содержания сообщаемой информации. Так, согласно ст. 19 Закона Удмуртской Республики от 20.06.2000 N 202 II "Об обращениях граждан" органы и должностные лица могут устанавливать сокращенные сроки рассмотрения отдельных обращений.
Рассмотрение заявлений, жалоб и ходатайств, касающихся вопросов защиты прав детей, инвалидов, военнослужащих и членов их семей, а также предложений по предотвращению возможных аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций начинается безотлагательно и должно быть завершено не позднее чем в пятнадцатидневный срок.
Сообщения о возможных авариях, катастрофах и иных чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера рассматриваются незамедлительно.
Правом на внеочередной личный прием обладают участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, родители, супруги погибших (умерших) ветеранов Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, родители, супруги граждан, погибших при исполнении служебных обязанностей, а также умерших вследствие болезней, возникших в связи с исполнением служебных обязанностей, и иные категории граждан в соответствии с законодательством.
Обращения, свидетельствующие о многочисленных грубых нарушениях законодательства, систематическом ущемлении прав граждан и не получившие соответствующей оценки, подлежат проверке, как правило, с выездом на место.
Рассмотрение повторных и коллективных обращений граждан в обязательном порядке ставится на контроль.
Статья 13. Личный прием граждан
Комментарий к статье 13
1. Комментируемая статья определяет порядок личного приема граждан в государственных органах, органах местного самоуправления и должностными лицами. Следует отметить, что в практике отечественного правотворчества подача устных обращений не исчерпывается обращениями, поданными в ходе личного приема граждан. Так, согласно ст. 6 Закона Еврейской автономной области от 29.10.2003 N 211-оз "Об обращениях граждан", устные обращения граждан принимаются и фиксируются во время личного приема, осуществляемого должностным лицом, а также по "телефонам доверия", при проведении прямых эфиров на радио и телевидении. На устные обращения граждан ответ, как правило, дается в устной форме.
2. Согласно первой части комментируемой статьи работниками государственных органов и органов местного самоуправления, полномочными принимать граждан, являются руководители этих органов и иные уполномоченные лица. До сведения граждан обязательно должна быть доведена информация о месте приема и приемных часах. Способы информирования граждан могут быть различными: вывешивание в учреждении доски объявлений, использование телетекста, "бегущей строки", указание часов приема на табличке на входе в здание, в котором осуществляется прием граждан, и т.д. В Законе Удмуртской Республики от 20.06.2000 N 202 II "Об обращениях граждан" порядок информирования граждан о времени и месте приема прописан гораздо более подробно, чем в комментируемом Законе. Согласно ч. 4 ст. 2 этого Закона, органы и должностные лица обязаны иметь в соответствующих служебных помещениях в доступных местах постоянную информацию о днях и часах приема, а также в доступной форме (через газеты, телевидение, радио и другие общедоступные средства распространения информации) информировать граждан об органах и должностных лицах, рассматривающих обращения граждан, об их компетенции и порядке работы с обращениями граждан.
3. Следует отметить специфический подход законодателя Орловской области к регламентации вопросов личного приема граждан. Согласно части 4 ст. 5 Закона Орловской области от 24 марта 1995 года "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области" в случае необходимости должностное лицо или орган могут пригласить гражданина в удобное для него время в связи с поступившим от него письменным или устным обращением. Закрепление в Законе возможности приглашения гражданина по вопросам поданного им обращения именно в удобное для него время вполне оправданно. Во многих случаях для посещения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц в назначенное ему (как правило, рабочее) время гражданин вынужден брать отгул по месту работы. Согласовывая же с гражданином время посещения заранее, указанная проблема решается наиболее простым и доступным образом. Часть 3 указанной статьи вызывает некоторые сомнения. Согласно ей, работодатель по просьбе работника в течение недели обязан предоставить ему время для личного обращения в органы государственной власти, местного самоуправления или к их должностным лицам. Выплата или невыплата заработной платы за это время устанавливается работодателем. В данной норме напрямую затрагиваются трудовые правоотношения, что, на наш взгляд, находится за пределами сферы регулирования указанного Закона Орловской области. Кроме того, из текста статьи сложно сделать вывод о том, должно ли это предоставление времени как-то документально оформляться. Если же никакого документального оформления не предусмотрено и выделение гражданину времени для обращения в компетентные органы и к должностным лицам оставлено на "добрую волю" работодателя, то, по сути, это право превращается в фикцию, поскольку гражданин не сможет при обжаловании подтвердить документально его нарушение. Однако часть 3 ст. 16 этого Закона закрепляет административную ответственность работодателей за нарушение указанных требований (о предоставлении времени для обращения в компетентные органы и к должностным лицам) в виде штрафа в размере от двукратной до четырехкратной величины минимального размера оплаты труда, налагаемого административными комиссиями в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Части 3 и 4 ст. 9 указанного Закона Орловской области также закрепляют немаловажные нормы, связанные с обращением граждан: работники государственных и местных органов, не являющиеся должностными лицами, принимают граждан в течение рабочего времени без установления определенных дней и часов приема, если иное не установлено руководителем. Работники государственных и местных органов при обращении к ним граждан вне зависимости от занимаемой должности обязаны помочь гражданину обратиться к органу, в котором работает служащий, либо помочь гражданину обратиться к любому должностному лицу этого органа. Закрепление подобных норм в Федеральном законе могло бы способствовать упрощению реализации гражданами своего конституционного права.
4. Закон Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. N 162-КЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае" (с изменениями от 26 июня 2002 г.) закрепляет, что личный прием граждан должен проводиться в помещении соответствующего органа, организации в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы и выходные дни, по месту работы или жительства граждан. Несмотря на более глубокий учет интересов простых граждан, на наш взгляд, данная норма выглядит несколько декларативно. Вызывает большие сомнения реальность выезда чиновника на работу или домой к гражданину, который хочет подать обращение. Как правило, это не отвечает отечественным реалиям бюрократического аппарата.
5. Федеральный законодатель, на наш взгляд, недостаточно подробно регламентирует некоторые вопросы, связанные с работой государственных и муниципальных служащих с обращениями граждан. Региональное законодательство во многих случаях определяет даже объем рабочего времени, который должен быть уделен личному приему граждан. Так, согласно ч. 5 ст. 33 Закона Республики Калмыкия от 14 мая 2001 года N 112-II-З "О муниципальной службе в Республике Калмыкия" (в ред. Закона Республики Калмыкия от 18.04.2002 N 182-II-З), все должностные лица муниципальной службы должны выделять не менее одного полного рабочего дня в месяц для приема граждан по личным вопросам. Следует отметить, что такой подход дисциплинирует служащих, заставляя их более эффективно выполнять свои обязанности. Проект Федерального закона "О гарантиях прав граждан на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации" также содержал подобные нормы: руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также должностные лица указанных органов и организаций, наделенные полномочиями на принятие решений, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, обязаны ежемесячно отводить на проведение личного приема граждан не менее восьми часов своего рабочего времени. Личный прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы. При этом не менее двух часов ежемесячно личный прием граждан должен проводиться после 18 часов по местному времени.
Руководители органов государственной власти Российской Федерации, созданных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, вправе определять должностных лиц, осуществляющих прием граждан от их имени.
В окончательную же редакцию комментируемого Закона подобные положения включены не были.
6. Предъявление гражданином документа, удостоверяющего личность, обязательно. Закон не уточняет, какие именно документы требуется предъявить. Поэтому можно сделать вывод, что требуется предъявление любого документа, позволяющего достоверно установить личность обратившегося, выданного официальным учреждением и содержащего фамилию, имя, отчество обратившегося и его фотографию. К таким документам можно отнести: паспорт гражданина Российской Федерации (удостоверение личности гражданина Российской Федерации), а до их получения - свидетельство о рождении, паспорт гражданина СССР, удостоверение личности офицера, паспорт Минморфлота, военный билет солдата (матроса, сержанта, старшины), дипломатический паспорт гражданина РФ, иностранный паспорт, свидетельство о регистрации ходатайства иммигранта о признании его беженцем, вид на жительство, удостоверение беженца в РФ, временное удостоверение личности гражданина РФ, загранпаспорт гражданина РФ, паспорт моряка, военный билет офицера запаса, водительское удостоверение, иные документы, выдаваемые органами МВД.
7. Как правило, прием граждан проводится в служебных кабинетах должностных лиц, осуществляющих прием, либо в специально отведенном помещении, которое оборудуется необходимым имуществом и оснащается средствами связи. Положение об организации работы с устными обращениями граждан в территориальных органах Минтруда России по вопросам занятости населения (утв. Приказом Минтруда РФ от 13 ноября 2002 г. N 226) содержит даже основные требования по оборудованию и оснащению техническими средствами помещений для приема граждан в территориальных органах Минтруда. Согласно ч. ч. 7.1 - 7.3 Положения, в целях обеспечения нормальных условий приема граждан выделяемое в Департаменте помещение для приема граждан должно быть расположено в функционально удобном месте, с достаточным освещением, удобным входом, иметь гардеробную (вешалку).
Помещение для приема граждан рекомендуется оборудовать необходимыми информационными, организационно-техническими и другими средствами, соответствующими оборудованием и мебелью.
В их числе могут быть:
- современная оргтехника и телекоммуникационные средства (компьютер, факсимильная связь и т.п.);
- бактерицидные лампы;
- стенды со справочными материалами и графиком приема;
- функционально удобная, подвергающаяся влажной обработке мебель (в кабинетах и холлах);
- периодическая печатная продукция социальной направленности (газеты, журналы и т.п.).
8. В целях создания безопасных условий для работы специалистов структурного подразделения Департамента, в обязанности которых входит работа с обращениями граждан,