"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда.
Принятие заведомо необоснованного и (или) незаконного решения по обращениям граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, повлекшее за собой существенные нарушения прав граждан, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда.
Умышленное нарушение прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием их за подачу в установленном порядке обращений либо за содержащуюся в них критику, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до восьми минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере от восьми до десяти минимальных размеров оплаты труда.
Нарушение порядка доведения до населения графика личного приема граждан влечет предупреждение. То же деяние, совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере одного минимального размера оплаты труда.
Умышленное нарушение графика личного приема граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда.
Направление обращения на рассмотрение лицу, действия которого обжалуются, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от двух до четырех минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, повлекшее за собой существенные нарушения прав граждан или совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере от четырех до десяти минимальных размеров оплаты труда.
Оставление обращения без рассмотрения по основаниям, не предусмотренным законодательством, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, повлекшее за собой существенные нарушения прав граждан или совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда.
Утрата письменных обращений граждан и (или) материалов по их рассмотрению (за исключением случаев, когда такая утрата является следствием действия обстоятельств непреодолимой силы) влечет наложение административного штрафа в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда. То же деяние, повлекшее за собой существенные нарушения прав граждан или совершенное повторно, влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда.
Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Это право предоставлено Конституцией Российской Федерации. Именно в возмещении вреда, причиненного действиями или бездействием должностных лиц и работников государственных органов и органов местного самоуправления, выражается гражданско-правовая ответственность. Однако подробнее меры гражданско-правовой ответственности, связанные с возмещением вреда, рассматриваются в следующей статье комментируемого Закона.
Дисциплинарной ответственностью является применение мер, предусмотренных трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, а также специальным законодательством.
Так, согласно ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
- замечание;
- выговор;
- предупреждение о неполном должностном соответствии;
- освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
- увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами "а" - "г" пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Федерального закона.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
В соответствии с ч. 1 ст. 41.7 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г.), за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания:
- замечание;
- выговор;
- строгий выговор;
- понижение в классном чине;
- лишение нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации";
- лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации";
- предупреждение о неполном служебном соответствии;
- увольнение из органов прокуратуры.
Схожие меры дисциплинарной ответственности могут быть применены и к должностным лицам иных правоохранительных органов.
Статья 14 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.
8. Более подробно регламентирует ответственность муниципальных служащих региональное законодательство. Так, согласно ч. 1 ст. 24.1 Закона г. Москвы от 24.03.2004 N 15 (ред. от 30.11.2005) "О муниципальной службе в городе Москве", за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок), нарушение трудовой дисциплины на муниципального служащего руководителем органа местного самоуправления могут налагаться дисциплинарные взыскания:
- замечание;
- выговор;
- увольнение по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством о труде.
Согласно ст. 14 Областного закона Ленинградской области "О муниципальной службе в Ленинградской области" (принят Законодательным Собранием Ленинградской области 27 декабря 1996 года) (в ред. Законов Ленинградской области от 14.07.1999 N 48-оз, от 13.12.2001 N 70-оз, от 20.12.2002 N 67-оз, от 08.10.2004 N 70-оз, от 02.12.2005 N 108-оз, с изм., внесенными решением Ленинградского областного суда от 29.06.2004 N 3-108/2004), за должностной проступок, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение должностных полномочий, несоблюдение установленных настоящим Законом ограничений, связанных с муниципальной службой, на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего муниципального органа в порядке, установленном федеральным законодательством. Муниципальный служащий вправе обжаловать наложенное на него взыскание в установленном порядке.
В соответствии со ст. 19 Закона Республики Калмыкия от 14 мая 2001 года N 112-II-З "О муниципальной службе в Республике Калмыкия" (в ред. Закона Республики Калмыкия от 18.04.2002 N 182-II-З), за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок), а равно за несоблюдение установленных настоящим Законом ограничений, связанных с муниципальной службой, на муниципального служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать муниципального служащего на муниципальную должность муниципальной службы, следующие дисциплинарные взыскания:
- замечание;
- выговор;
- строгий выговор;
- предупреждение о неполном служебном соответствии;
- увольнение.
Муниципальный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи.
Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается законодательством Российской Федерации и Республики Калмыкия.
Муниципальный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. Муниципальный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю или руководителю, давшему распоряжение. В случае если вышестоящий по должности руководитель в письменной форме подтверждает данное распоряжение, муниципальный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административным либо уголовно наказуемым деянием.
Ответственность за исполнение муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.
Муниципальный служащий несет предусмотренную законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.
Уставом муниципального образования может быть установлен порядок и условия ответственности муниципального служащего перед населением муниципального образования.
9. Проект Федерального закона "О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации" более подробно регламентировал ответственность должностных лиц и иных служащих. Согласно ст. 18 Проекта, руководители и должностные лица государственных органов, должностные лица местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, руководители, должностные лица и работники государственных и муниципальных организаций, нарушающие порядок рассмотрения обращений граждан, в том числе:
- препятствующие подаче обращений граждан,
- неправомерно отказывающие гражданам в принятии, регистрации или рассмотрении их обращений,
- нарушающие порядок ведения личного приема граждан,
- нарушающие сроки рассмотрения обращений и направления гражданам ответа,
- направляющие гражданам ответ не по существу обращения, не по всем поставленным в обращении вопросам, или с иными нарушениями требований законодательства, предъявляемых к ответам на обращения граждан,
- не обеспечивающие объективную, всестороннюю и полную проверку сведений, изложенных в обращениях граждан,
- нарушающие права граждан участвовать в рассмотрении их обращений,
- виновные в разглашении конфиденциальной информации, ставшей известной им при рассмотрении обращений граждан,
- нарушающие право граждан на подачу петиции,
- допускающие возложение на граждан не предусмотренных законом обязанностей или ограничение возможности реализации их прав при приеме и рассмотрении заявлений граждан,
- нарушающие порядок ведения учета предложений и жалоб граждан,
- неправомерно отказывающие в удовлетворении законных требований граждан,
- не принимающие мер к устранению причин и условий, повлекших нарушения прав и свобод человека и гражданина,
- преследующие граждан за критику, содержащуюся в их обращениях,
- не исполняющие решения, принятые по результатам рассмотрения обращений граждан,
- не обеспечивающие контроль за соблюдением законодательства об обращениях граждан,
- иным образом нарушающие порядок рассмотрения обращений граждан, установленный федеральным законом, -
несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, указанные в пункте 1 настоящей статьи, могут служить основаниями для возбуждения предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований процедур досрочного прекращения полномочий виновных выборных должностных лиц органов государственной власти, выборных должностных лиц местного самоуправления в виде их отзыва избирателями или отрешения от должности.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе устанавливать дополнительные меры ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
К сожалению, указанная норма не вошла в окончательную редакцию комментируемого Закона.
10. Многие авторы считают необходимым подробно регламентировать усиленную ответственность за нарушение конституционного права граждан на обращение и порядка работы с обращениями. Так, В.В. Вискулова предлагает поправки к Кодексу РФ об административных правонарушениях, позволяющие привлекать должностных лиц, нарушающих права граждан на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также порядок работы с обращениями граждан, к административной ответственности в виде штрафа до 50 МРОТ.
Одновременно ею были предложены поправки и к Уголовному кодексу РФ. В частности, она считает целесообразным ввести три дополнительных состава преступления:
- воспрепятствование осуществлению права граждан на обращения в органы власти и работе таких органов по рассмотрению обращений граждан;
- преследования граждан в связи с их обращениями в органы власти и к соответствующим должностным лицам;
- незаконное использование либо распространение сведений о частной жизни граждан, ставших известными в связи с обращениями последних во властные структуры.
Максимальное наказание, которое предлагается по этим составам, - лишение свободы на срок до 2 лет. Эти меры позволят говорить об усилении ответственности власти не только на словах, но и на деле <*>.
--------------------------------
<*> См.: Вискулова В.В. К вопросу об укреплении конституционного права граждан на обращения в органы власти // Право и безопасность. 2004. N 4 (13).
Статья 16. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья