"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

министерств и ведомств для рассмотрения обращений граждан на местах. Особое внимание уделять обращениям, в которых ставятся вопросы, значимые для отраслей, регионов, социальных групп населения, приводятся факты нарушения должностными лицами законов, прав граждан, злоупотребления служебным положением, коррупции, и ужесточить спрос с виновных должностных лиц. Немаловажным аспектом содействия в реализации функций государственных и муниципальных органов по реагированию на обращения граждан является расширение взаимодействия министерств и ведомств, а также их территориальных органов и подведомственных организаций с федеральными и региональными органами управления по проблемам, поднимаемым в обращениях граждан. В письме была отмечена необходимость отслеживать и оказывать конкретную помощь региональным органам управления в решении вопросов, по которым обращения граждан приобретают массовый характер, обеспечивая при этом активное проведение федеральной политики; установить более тесное взаимодействие между министерствами и ведомствами для повышения эффективности рассмотрения обращений граждан по вопросам, в которых их компетенции соприкасаются.
6. Следует отметить, что в ранее действующем законодательстве, регулирующем процесс рассмотрения обращений граждан, вопрос о контрольно-надзорной деятельности за работой с обращениями был регламентирован более подробно. Так, например, п. п. 13, 14, 16, 17 Указа Президиума ВС СССР от 12.04.1968 N 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" закрепляли, что все государственные и общественные органы обязаны систематически проверять состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в подчиненных им предприятиях, учреждениях и организациях, принимать меры к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб.
Советы народных депутатов и их органы проверяют состояние дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан в соответствующих государственных и общественных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на территории данного Совета; результаты проверок в необходимых случаях обсуждают на сессиях Советов народных депутатов, заседаниях исполнительных и распорядительных органов, постоянных комиссий Советов народных депутатов.
Руководители исполнительных и распорядительных органов Советов народных депутатов, других государственных органов, предприятий, учреждений и организаций должны систематически отчитываться о работе по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб на сессиях Советов народных депутатов, заседаниях их исполнительных и распорядительных органов, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.
Органы народного контроля осуществляют контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан, проводят проверки состояния этой работы в министерствах, государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях, ведут борьбу с волокитой и бюрократизмом, допускаемыми при рассмотрении обращений граждан, воздействуют на лиц, виновных в недостатках или нарушениях в работе с предложениями, заявлениями, жалобами как путем товарищеской критики, обсуждения их неправильных действий, так и посредством привлечения к ответственности в соответствии с Законом о народном контроле в СССР. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, принимают меры к восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлекают нарушителей к ответственности и принимают другие меры в соответствии с Законом о прокуратуре СССР.
Статья 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 15
1. Комментируемая статья закрепляет основы ответственности лиц, виновных в нарушении комментируемого Федерального закона. Сам комментируемый нормативный акт непосредственно не предусматривает меры ответственности виновных лиц, а отсылает к иному законодательству Российской Федерации. По сути, должностные лица, рассматривающие обращения граждан, могут понести ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений, неправомерный отказ в их приеме, затягивание сроков рассмотрения обращений, их необъективное разбирательство, принятие необоснованных, незаконных решений, предоставление недостоверной информации, разглашение сведений о частной жизни граждан, воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Кроме того, должностные лица несут ответственность за преследование гражданина в связи с критикой, содержащейся в его обращении. Отдельные важные положения об ответственности государственных и муниципальных служащих содержатся в ведомственных нормативных актах, посвященных организации рассмотрения обращений граждан. Так, согласно ч. 1.7 Приказа Российского Агентства по судостроению от 1 апреля 2003 г. N 14 "О дальнейшем совершенствовании организации работы с обращениями граждан в Российском агентстве по судостроению", нарушение установленного порядка рассмотрения обращений, проявление бюрократического отношения к ним, а также преследование граждан в связи с подачей обращений и за содержащуюся в них критику влечет в отношении виновных лиц ответственность в соответствии с действующим законодательством. Часть 11 Приказа Минобороны РФ от 29 декабря 2000 г. N 615 "О работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации" также указывает, что должностное лицо, неправомерно отказывающее в приеме или рассмотрении обращения заявителя, допускающее другие нарушения действующего законодательства в работе с обращениями граждан, командир (начальник), препятствующий подаче жалобы военнослужащими и привлекающий их за это к дисциплинарной ответственности, преследованию либо ущемлению по службе, а также заявитель, подавший заведомо ложное заявление (жалобу), привлекаются к ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Закона Туркменистана от 14 января 1999 года "Об обращениях граждан и порядке их рассмотрения" предусматривает более широкий, чем в отечественном законодательстве, спектр виновных деяний должностных лиц при работе с обращениями граждан. Согласно ст. 13 этого Закона за нарушение установленного настоящим Законом порядка рассмотрения обращений граждан, поверхностное и необъективное рассмотрение поднятых в них вопросов, допущенную волокиту, нарушение этических норм в отношениях с заявителями, необоснованный отказ в разрешении обращений, а также преследование граждан в связи с подачей обращений виновные лица несут дисциплинарную, административную, имущественную или уголовную ответственность, предусмотренную законодательством Туркменистана.
Как верно отметил С.А. Широбоков, объективная необходимость введения ответственности за нарушение законодательства об обращениях граждан заключается в том, что само государство в ней заинтересовано для сдерживания чиновничьего беспредела, который процветает на всех уровнях власти. Отсутствие определения конкретных оснований ответственности законом приводит к той ситуации, когда государственный служащий, должностное лицо, представитель органов власти или местного самоуправления не знают, за что, в какой форме они могут быть привлечены к ответственности. Но именно наличие ответственности объективно предполагает и наличие гарантированной законности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: Автореф. дис. ... к.ю.н. Екатеринбург: Уральский юр. ин-т МВД России, 1999. С. 16.
2. Любая ответственность состоит в претерпевании лицом определенных неблагоприятных последствий нарушения правовых норм. По мнению С.А. Широбокова, под юридической ответственностью необходимо понимать вид государственного принуждения в сфере правового регулирования, которое направлено на устранение препятствий к осуществлению права, и на реализацию обязанности лицом, которое добровольно ее не исполняет <*>.
--------------------------------
<*> См.: Широбоков С.А. Указ. соч. С. 16 - 17.
Ответственность за нарушение комментируемого Закона является отрицательной реакцией государства на совершение лицом правонарушения в соответствующей сфере. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
3. Подача жалобы гражданина о нарушениях его прав инициирует своеобразный "административный процесс". Как отмечал К.С. Бельский, анализ данного процесса, процессуальных правоотношений, из которых он складывается, показывает, что в нем достаточно выпукло находят свое проявление основные элементы ответственности:
- право государственного органа, принявшего жалобу к рассмотрению, спросить, истребовать объяснение (отчет) у обвиняемого должностного лица и право подвергнуть юридической оценке действия последнего;
- обязанность должностного лица (и его право) дать объяснение о совершенных действиях и обязанность принять оценку вышестоящего органа по поводу этих действий <*>. Некоторые отечественные авторы предлагают привнесение правил судебного разрешения спора в процедуру рассмотрения административной жалобы. Таким образом, возникают элементы некоторой квазисудебной процедуры <**>.
--------------------------------
<*> Бельский К.С. Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении // Советское государство и право. 1984. N 3.
<**> См., например: Федеральный закон "Об административных процедурах". Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. статья К. Экштайна, Е. Абрамовой. Фонд "Конституция". М.: Комплекс-прогресс, 2001.
4. Ответственность строится на ряде принципов: законности, применения мер ответственности только за правонарушения, предусмотренные законом, неотвратимости, справедливости и целесообразности, равенства всех субъектов права.
Принцип законности означает, что привлечение виновного лица к ответственности возможно только в точном соответствии с требованиями закона, с соблюдением всех предусмотренных законом процедур, предоставлением нарушителю всего комплекса защитных субъективных прав. Законным может быть только привлечение к ответственности за деяния, закрепленные в нормативных актах в качестве недопустимых.
Неотвратимость ответственности означает неизбежность неблагоприятных последствий для нарушителей за совершенные ими противоправные деяния. Заднепровская М.В. вкладывает в понятие юридической ответственности два основных положения: во-первых, положение о том, что каждое правонарушение должно неминуемо влечь ответственность виновного лица. Во-вторых, положение о том, что ни один невиновный не должен быть привлечен к ответственности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Заднепровская М.В. Законность и принципы юридической ответственности // Укрепление правовой основы - закономерность развития советского государства. Куйбышев, 1990. С. 57.
Последнее положение прямо связано с принципом справедливости. Несправедливо привлечение невиновного к ответственности. Но также несправедливо привлечение виновного к излишне мягкой или излишне суровой мере ответственности. Как отмечала М.В. Заднепровская, "несоразмерность ответственности, не соответствующей пределам совершенного правонарушения, не только не укрепляет законность, но и не содействует достижению целей ответственности... Она вызывает протест нарушителя - если ответственность столь сурова, то воспринимается им как несправедливость или незаслуженная мера, или же протест общественности - если ответственность столь мягка, что фактически отождествляется с безответственностью" <*>. Каждый нарушивший норму права должен получить взыскание, соразмерное его нарушению. Юридическая ответственность по возможности всегда должна обеспечивать возмещение ущерба, причиненного правонарушением. Лицо несет ответственность лишь за свое собственное поведение (исключение - случай ответственности за чужую вину по гражданскому праву). За одно правонарушение возможно лишь одно юридическое наказание.
--------------------------------
<*> Заднепровская М.В. Законность и принципы юридической ответственности // Укрепление правовой основы - закономерность развития советского государства. Куйбышев, 1990. С. 57.
Под целесообразностью необходимо понимать учет при применении мер ответственности тяжести совершенного деяния, времени, прошедшего с его совершения, объема необходимых для исправления нарушителя мер, адекватности расходов и т.д. В литературе отмечаются следующие аспекты принципа целесообразности: если окажется, что правонарушитель способен исправиться под воздействием только общественных мер, штрафная санкция может и не применяться <*>; применение мер ответственности через длительный период после совершения правонарушения перестает быть целесообразным, так как неспособно создать надлежащий эффект и не исключает отрицательной оценки как проявления несправедливости <**>.
--------------------------------
<*> См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 174.
<**> См.: Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 50 - 58.
Принцип равенства всех субъектов права при возложении юридической ответственности непосредственно связан с конституционным принципом равенства всех перед законом и судом. Не должно оказываться никаких предпочтений при реализации юридической ответственности в зависимости от пола, расы, социальной или национальной группы, вероисповедания. Не может быть освобожден от ответственности руководитель государственного или муниципального органа, иное должностное лицо, в связи с занимаемым им положением.
Выбор конкретного вида, меры и объема ответственности должен соответствовать преследуемым ей целям. В качестве целей юридической ответственности обычно называют: общую превенцию правонарушений, наказание нарушителя, воздействие на его сознание, большую или меньшую нравственную перестройку личности, формирование у человека, нарушившего закон, нормальных личностных установок, ориентированных на сочетание общественных