"Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. n 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный) (Смушкин А.Б.)

службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора подлежат безусловному исполнению.
Основываясь на работах С. Кенжаева, мы предложили бы определить несколько направлений прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на обращение и законодательства о порядке работы с обращениями граждан.
Первое направление - обеспечение всесторонности прокурорских проверок, т.е. охват ими всего объема вопросов, связанных с рассмотрением должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления обращений граждан:
- анализируют и обобщают ли систематически прокуроры обращения, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав, свобод и законных интересов личности, изучение общественного мнения, совершенствование работы с обращениями;
- отчитываются ли руководители государственных и муниципальных структур, иные должностные лица о работе с обращениями;
- указывают ли должностные лица на меры, которые должны приниматься для устранения нарушения законов, выявленных в результате работы с обращениями в поднадзорных объектах;
- продляются ли руководителями соответствующих государственных и муниципальных структур сроки разрешения обращения в случаях, когда этого требует законодательство;
- проводят ли государственные органы и органы местного самоуправления (если проводят, то систематически ли) в подведомственных организациях комплексное изучение поступающих обращений, его эффективность;
- даются ли должностными лицами конкретные ответы, охватывающие весь круг поставленных в обращениях вопросов о результатах разрешения обращений;
- проверяют ли каждый орган или организация (если проверяет, то систематически ли) состояние работы с обращениями в подчиненных им объектах;
- привлекаются ли к ответственности в соответствии с законодательством должностные лица, виновные в нарушениях установленного законом порядка работы с обращениями, в волоките и бюрократическом к ним отношении;
- обеспечивают ли должностные лица своевременное и правильное исполнение вынесенных решений по обращениям.
Второе направление совершенствования работы прокуроров по выявлению нарушений законодательства об обращениях - обеспечение полноты освещения прокурорами вопросов, подлежащих обязательному выяснению в процессе прокурорских проверок. Необходимо признать ненормальным положение, когда методические рекомендации на этот счет, изложенные в литературе, предназначенные для прокуроров, ими часто не реализуются.
Третье направление - уделение особого внимания повторным и вторичным обращениям, поступившим в поднадзорные объекты, где проводится прокурорская проверка исполнения названного законодательства, а также анализа прокурорами характера обращений <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кенжаев С. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 1998. С. 62 - 63.
При осуществлении прокурорского надзора для обеспечения адекватности реагирования на выявленные нарушения можно рекомендовать следующие меры <*>:
--------------------------------
<*> См.: Кенжаев С. Указ. соч. С. 63.
- обеспечение комплексности реагирования для обеспечения: а) принятия мер к устранению нарушений законов; б) привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях законов и попустительствующих этим нарушениям; в) принятия специальных профилактических мер;
- воспрепятствование необоснованному смягчению принимаемых мер;
- использование оптимальных для каждого конкретного случая форм реагирования на выявление правонарушения;
- необходимость более строгого реагирования на повторные и вторичные правонарушения.
4. Следует отметить также самоконтроль над рассмотрением обращений. В рамках самоконтроля руководители государственных органов, органов местного самоуправления, непосредственные руководители отделов, иные уполномоченные лица контролируют рассмотрение обращений граждан конкретными исполнителями - служащими данных органов или помощниками должностного лица. Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям закрепляет основные положения такого контроля, которые, в принципе, содержатся и в нормативных актах, регулирующих деятельность иных министерств и ведомств. Обращения граждан, о результатах рассмотрения которых необходимо сообщать в Федеральное Собрание Российской Федерации, другие органы государственной власти Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации и средства массовой информации, берутся на особый контроль и разрешаются в первую очередь.
При осуществлении контроля обращается внимание на сроки исполнения поручений по обращениям граждан и полноту рассмотрения поставленных вопросов, объективность проверки фактов, изложенных в обращениях, законность и обоснованность принятых по ним решений, своевременность их исполнения и направления ответов заявителям.
Должностные лица на основании переписки контролируют ход и результаты разрешения обращений, направленных в управления, о результатах докладывают соответствующему руководителю.
Сотрудники, осуществляющие контроль, обязаны:
- знать ход исполнения поручения и предпосылки возможных задержек его исполнения;
- содействовать своевременному и качественному исполнению поручения;
- своевременно докладывать руководителю Росинформтехнологии о ходе исполнения поручения;
- отражать в базе данных по учету обращений ход исполнения поручения.
Они также обязаны вести анализ поступивших обращений, их учет, контроль над принятием мер по устранению нарушений прав, свобод и законных интересов граждан, их обобщение, выяснение характера, целесообразности и эффективности. В целом аналитическая работа по обращениям граждан способствует информированию государственного аппарата и органов местного самоуправления о наиболее острых проблемах, поднимаемых населением в своих обращениях. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны также самостоятельно выявлять и устранять причины нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, руководители федеральных органов исполнительной власти обеспечивают учет и анализ вопросов, содержащихся в обращениях граждан и организаций, в том числе анализ следующих данных:
- количество и характер рассмотренных обращений граждан;
- количество и характер рассмотренных обращений организаций;
- количество и характер решений, принятых по обращениям граждан и организаций федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий;
- количество и характер судебных споров с гражданами, а также сведения о принятых по ним судебных решениях;
- количество и характер судебных споров с организациями, а также сведения о принятых по ним судебных решениях.
Руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти организуют учет и анализ этих вопросов и подготавливают предложения, направленные на устранение недостатков, в том числе в области нормативного регулирования.
Структурное подразделение, определенное руководителем федерального органа исполнительной власти, обобщает результаты анализа обращений граждан по итогам года и представляет проект соответствующего доклада руководителю федерального органа исполнительной власти для последующего направления в правительство.
По итогам года руководители (заместители руководителей) федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, направляют доклад с обобщенными результатами анализа обращений граждан также в соответствующее федеральное министерство.
Беляев А.В. выделяет следующие направления осуществления аналитико-исследовательской функции в работе с обращениями граждан:
- анализ поступающих обращений граждан с использованием современных и унифицированных программных средств;
- мониторинг общественного мнения на основе данных о рассмотрении обращений и исполнении решений государственных органов по обращениям граждан;
- анализ состояния федерального и регионального законодательства, ведомственных и локальных нормативных актов о работе с обращениями граждан;
- обобщение судебной практики рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) государственных органов по результатам рассмотрения обращений граждан;
- совершенствование технологического процесса работы с обращениями граждан в государственном органе (организационно-методологическая деятельность);
- выработка критериев оценки эффективности работы с обращениями граждан в государственном органе;
- оптимизация кадрового обеспечения работы с обращениями граждан в государственном органе;
- совершенствование программного обеспечения работы с обращениями граждан в государственном органе;
- выявление и исследование причин неоднократного направления обращений граждан в государственный орган.
В целях успешного ведения аналитической работы следует наладить и поддерживать контакты с учебными и научно-исследовательскими учреждениями, принимать участие в научно-практических конференциях, посвященных вопросам реализации права граждан на обращения в государственные органы <*>.
--------------------------------
<*> Беляев А.В. Гражданин и государство: актуальные вопросы правового и организационно-методологического обеспечения работы с обращениями граждан в государственных органах (часть III) // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. N 1 (55). С. 20.
Закон Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. N 162-КЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае" (с изменениями от 26 июня 2002 г.) обязывает руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и организаций систематически отчитываться о работе по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб на заседаниях государственных органов, органов местного самоуправления, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан (ч. 2 ст. 8).
Часть 4 ст. 5 Закона Томской области от 26 сентября 1996 года N 339 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления" (действующего в редакции Закона Томской области от 08.01.2003 N 2-ОЗ) подробно регламентирует обязанности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по анализу работы с обращениями. Она вменяет в обязанность указанным субъектам права систематически анализировать поступающую почту от граждан как по временным интервалам, так и в тематическом, социальном разрезах, использовать аналитические материалы для выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и законных интересов граждан, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб, совершенствования работы органов государственной власти и органов местного самоуправления области.
5. В письме ГТК России от 16 января 2004 г. N 01-06/1502 "О работе с обращениями граждан", направленном по результатам совещания по вопросам повышения эффективности работы с обращениями граждан по защите их конституционных прав, проведенного Аппаратом Правительства Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина N Пр-287 от 17 февраля 2003 года и Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова N МК-П48-02563 от 6 марта 2003 года в качестве требований по улучшению информационно-аналитической и контрольной работы с обращениями граждан, были указаны следующие мероприятия:
- придать информационно-аналитической работе системный характер для оперативного информирования руководителей федеральных органов исполнительной власти о наиболее важных и социально значимых проблемах, поднимаемых гражданами, а также принятия мер по устранению причин, порождающих массовые обращения;
- в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 98 от 12 февраля 2003 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" обеспечить доступ граждан к информации по установленным перечням на интернет-сайтах министерств и ведомств, а также в центральных средствах массовой информации и ведомственной печати;
- ужесточить требования по соблюдению сроков рассмотрения контрольных писем, направляемых вышестоящими органами, и поручений руководителей федеральных органов исполнительной власти, данных ими во время личного приема граждан в Приемной Правительства Российской Федерации;
- осуществлять продление сроков и снятие с контроля обращений граждан только руководителем, давшим поручение, а направленных с контролем из вышестоящих органов - лишь по согласованию с ними.
Кроме этого, было указано на необходимость активнее использовать аналитические материалы по обобщению обращений граждан, в том числе при подготовке заседаний коллегий, предложений о внесении изменений в действующее законодательство, разработке планов мероприятий федеральных органов исполнительной власти; проанализировать и использовать в практической деятельности по обеспечению защиты конституционных прав граждан конструктивные предложения, поступившие по "прямой линии" Президента России 18 декабря 2003 года.
В письме также было указано на необходимость полнее использовать плановые командировки специалистов различных подразделений