"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

с заявлениями о внесении изменений в нормативные правовые акты должен быть решен в ближайшее время.
Согласно п. 1.7 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400 соответствующая прокуратура должна обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ. Можно предположить, что данное положение касается также и производства в суде по делам о внесении изменений в иные нормативные правовые акты.
Отметим, что подавший заявление прокурор в процессе пользуется правами и несет все процессуальные обязанности истца. При этом п. 2 ст. 46 ГПК РФ предусматривается исключение - кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Так,  к правам прокурора в процессе относится, в частности (п. 1 ст. 35 ГПК РФ, п. 1 ст. 41 АПК РФ), право:
а) знакомиться с материалами дела, делать выписки из них;
б) снимать копии;
в) заявлять отводы;
г) представлять доказательства и участвовать в их исследовании;
д) задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам;
е) заявлять ходатайства;
ж) давать объяснения суду в устной и письменной форме;
з) приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам;
и) возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле;
к) обжаловать судебные постановления;
л) пользоваться иными процессуальными правами.
Отметим, что обращения прокурора в суд по поводу антикоррупционной экспертизы не ограничиваются лишь указанными в ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ и ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе. Ведь несоблюдение установленных законом сроков для ответа на требование, бездействие уполномоченных органов и должностных лиц, немотивированный отказ и прочие обстоятельства могут явиться основанием для обращения прокурора в суд с соответствующим требованием, что допускает действующее процессуальное законодательство и прямо вытекает из функций и полномочий прокурора.
Как уже указывалось выше, подробно порядок рассмотрения дел о внесении изменений в нормативные правовые акты по заявлению прокурора в ГПК РФ и АПК РФ не прописан, однако в целях систематизации действующего законодательства было бы правильным внести в данные нормативные акты соответствующие главы. Это соответствовало бы в том числе принципам, заложенным Законом об антикоррупционной экспертизе, поскольку отсутствие четкого регламента может повлечь за собой проявления коррупции даже в сфере борьбы с коррупцией.
Очередной мерой реагирования является  заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы. Такое заключение издается в определенных случаях и уже не относится к мере, принимаемой прокурором. Заключения издают:
а) федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, проводящие экспертизу в пределах своей компетенции;
б) органы, организации и их должностные лица, которые проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Так, например, Минюст России Приказом от 1 апреля 2010 г. N 77 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований" (далее - Приказ Минюста N 77) утвердил  форму заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы. Причем, данная форма представлена в двух вариантах - в случае выявления коррупциогенных факторов и в случае их отсутствия. Прочие органы и организации, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы и на составление заключений, также должны утвердить собственные формы заключения.
В любом случае заключение должно содержать сведения об органе, организации, проводившей антикоррупционную экспертизу, о реквизитах, идентифицирующих анализировавшийся нормативный правовой акт, перечисляются выявленные коррупциогенные факторы и даются рекомендации по их устранению.
2. Обязательным является  указание как в требовании прокурора об изменении правового акта, так и в заключении, составляемом в вышеназванных случаях,  на выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Так, согласно форме, утвержденной названным Приказом Минюста N 77, в заключении должны отражаться все положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения Методики, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.
Что касается требований к заключениям, установленным иными органами власти, организациями, то, например, согласно п. 10 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Россвязи (утв. Приказом Россвязи от 28 октября 2009 г. N 265) (далее - Порядок экспертизы в Россвязи) выявленные в проекте приказа коррупционные факторы, а также возможные негативные последствия сохранения в проекте приказа выявленных факторов юридическая служба Россвязи отражает в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы приказа. Результаты проведения антикоррупционной экспертизы излагаются в заключении единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов.
Иными словами, специалисты, проанализировавшие положения нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), должны представить  полную информацию относительно того, что легло в основу соответствующего требования прокурора или заключения. В отсутствие данных сведений орган власти, принявший акт, не сможет ни внести изменения в акт по требованию, ни учесть рекомендации, изложенные в заключении, и, следовательно, ликвидировать возможность проявления коррупциогенных факторов.
Как уже говорилось выше, коррупциогенные факторы перечисляются в Методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, а также в собственных правилах и порядках проведения антикоррупционной экспертизы, принятых органами власти. Таким образом упрощается формальное определение того или иного фактора посредством соотнесения обстоятельств, выявленных при анализе нормативного правового акта со свойствами того или иного поименованного коррупциогенного фактора.
3. Комментируемым пунктом ст. 4 Закона регламентируется порядок рассмотрения требования прокурора об изменении нормативного правового акта. Прежде всего отметим, что положения рассматриваемого пункта дублируются в п. 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ. Так, соответствующее требование, изданное по результатам экспертизы, должно быть в обязательном порядке рассмотрено соответствующим органом, организацией или иным должностным лицом.
 Срок для исполнения требования о рассмотрении составляет 10 дней со дня поступления требования. Закон не определяет, должен исчисляться указанный срок в рабочих днях или в календарных, поэтому по общему правилу срок должен исчисляться в календарных днях. При этом, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним нерабочий день. Порядок учета требований о внесении изменений в нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), поступающих из прокуратуры, должен быть установлен соответствующим органом или организацией или должностным лицом.
Также для создания единой системы взаимодействия органов, организаций, должностных лиц с прокуратурой по вопросу рассмотрения требований по результатам проведенных антикоррупционных экспертиз также должен быть утвержден соответствующими органами, организациями и должностными лицами. Естественно, в один момент решить эту проблему не представляется возможным, однако до тех пор, пока отсутствуют соответствующие порядок, инструкции и регламенты, есть простор для коррупциогенных факторов, в том числе и при рассмотрении обращений прокуроров. Также можно предположить, что самостоятельность органов власти в формировании порядка рассмотрения требований прокуроров является хоть и демократичным решением, но способствующим возникновению разночтений требований закона и, как следствие, очередному появлению лазеек для коррупционеров.
В случае, когда прокурор в рамках осуществления своих функций направляет требование в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, то рассмотрение требования осуществляется на ближайшем заседании такого органа. Порядок учета требований прокурора также должен быть утвержденным.
Кроме того, следует отметить, что прокурор в силу п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре РФ может отозвать свое требование до его рассмотрения соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Данное полномочие основано на допущении ошибки органами прокуратуры и возможности повернуть производство по делу.
К решениям, которые могут быть приняты органами, организациями и должностными лицами, которым были направлены требования, относится и  решение об отклонении требования прокурора. Об этом говорится в Приказе Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400. При этом прокуратура в обязательном порядке на подобные отклонения будет обращаться в суд с соответствующими заявлениями.
Описанные требования носят отсылочный характер, причем к тем нормам, которые в настоящий момент не приняты, что усложняет анализ рассматриваемых положений Закона об антикоррупционной экспертизе и не позволяет в полной мере раскрыть перспективы подобных обращений прокуроров.
Отметим лишь, что вопросы организации местного самоуправления на федеральном уровне регламентируются прежде всего положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Порядок же принятия нормативных правовых актов местного значения регулируется уставами муниципальных образований и прочими принятыми в соответствии с таким уставом правовыми актами. На местном же уровне детально решаются вопросы проведения заседаний представительных органов власти, порядок их работы. Порядок рассмотрения требований прокурора, касающихся внесения изменений в местные нормативные правовые акты, будет также решаться на местном уровне. Сказанное, пусть и косвенно, но следует в том числе из п. 1.3 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы N 400. Согласно данному пункту прокуратуре приказано инициировать внесение изменений в законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов.
К сожалению, как показывает практика, предоставление местным органам власти полномочий по установлению порядка взаимодействия с федеральными органами власти не приводит ни к чему хорошему. Ведь даже такой порядок рассмотрения требования прокурора необходимо будет рассматривать на предмет наличия коррупциогенных факторов. А учитывая принцип "круговой поруки", который особенно сильно развит на местном уровне, решение такого вопроса в каждом муниципальном образовании приведет к чрезмерной волоките, взяточничеству и прочим нарушениям закона. Кроме того, зачастую уровень юридической грамотности в органах местного самоуправления оставляет желать лучшего, поэтому говорить о соблюдении хотя бы требования о четкости и понятности излагаемого в нормативном акте положения уже не придется.
По этой причине представляется более рациональным принятие единого порядка рассмотрения требований прокурора о внесении изменений в нормативные правовые акты (в проекты нормативных правовых актов) на федеральном уровне. Это позволило бы исключить чрезмерную свободу местных властей в вопросе борьбы с коррупцией.
4. Как Закон о прокуратуре РФ, так и Закон об антикоррупционной экспертизе допускают  возможность обжалования требования прокурора. Данная возможность является элементом системы сдержек и противовесов. Ведь позиция, выраженная в требовании прокурора, не всегда может быть идеальной и восприниматься как истина в последней инстанции. Кроме того, выявление прокурором коррупциогенных факторов негативно скажется на органе власти, организации, должностном лице, которое участвовало в разработке проекта нормативного акта. При этом возникнет двоякая ситуация - либо коллектив авторов, разработавших нормативный правовой акт, является некомпетентным, либо намеренно оставил в акте лазейки для коррупционеров.
Данный вопрос для должностных лиц всех уровней всегда являлся очень важным, и его не стоит недооценивать. Тем не менее оставим в стороне недобросовестных должностных лиц и рассмотрим ситуацию, когда требование прокурора действительно можно признать незаконным.
По общему правилу обжаловать требование прокуратуры о внесении изменений в нормативный правовой акт можно в вышестоящую прокуратуру или вышестоящему должностному лицу. Ведь в систему прокуратуры РФ входят (п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ):
а) Генеральная прокуратура РФ;
б) прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами;
в) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Статьей 10 Закона о прокуратуре РФ предусмотрен порядок рассмотрения таких жалоб. Жалобы фиксируются в установленном порядке и подлежат рассмотрению должностным лицом органа прокуратуры. При этом ответ на соответствующую жалобу обязательно должен быть мотивированным. В случае отказа в удовлетворении жалобы, заявителю разъясняется порядок обжалования принятого решения, а также право на обращение в суд, если оно предусмотрено законом. Административный порядок решения вопросов, в том числе с прокуратурой, является довольно действенным, однако сопряжен с чрезвычайными временными затратами.
В любом случае орган, организация, должностное лицо могут не использовать административный механизм обжалования требования прокурора, а обратиться прямо в суд с заявлением об оспаривании требования прокурора.
Подобные дела относятся к спорам, вытекающим из публичных правоотношений. Так, например, ст. 245 ГПК РФ предусматривает возможность обращения в суд с заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) органов