"Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 2009 г. n 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (постатейный) (Едлин В.А.)

государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такая формулировка вполне допускает обращение с заявлением о признании недействующим требования прокурора о внесении изменений в нормативный правовой акт. В любом случае подобный ход представляется более правильным по сравнению с проявлением бездействия органами, организациями и должностными лицами при обращении к ним прокурора с требованием. В таком случае уж указанный орган, организация или должностное лицо могут оказаться в роли ответчика.
Отметим, сама прокуратура в вопросе обжалования настроена решительно. Так, согласно п. 7.3 Приказа Генеральной прокуратуры об организации проведения антикоррупционной экспертизы прокуроры обязаны участвовать в судебном заседании в случае обжалования в суд требования, внесенного Генеральной прокуратурой. Представляется, что данное требование должно распространяться и на другие элементы системы прокуратуры РФ.
5. Что касается  заключения, издаваемого органом государственной власти в области юстиции, а также иными органами власти, организациями или должностными лицами, то в отличие от требования прокурора оно носит рекомендательный характер. Тем не менее обязательность его рассмотрения также установлена законом. Вместе с тем ничто не мешает органу, организации или должностному лицу направить свое заключение в прокуратуру как сообщение о наличии коррупциогенных факторов в правовом акте, проанализированных указанными субъектами.
Тем не менее заключение издается в результате либо "внутреннего контроля", либо при антикоррупционной экспертизе федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. Иными словами, вопрос о внесении изменений в нормативный правовой акт решается в административном порядке.
Так, например, согласно п. п. 10 - 12 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства (утв. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 февраля 2010 г. N 63) (далее - Порядок Рослесхоза N 63) заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы приказа направляется в структурное подразделение Рослесхоза, которое подготовило проект приказа. Иными словами,  происходит внутренний контроль за исключением из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. Сторонами данного контроля является подразделение, принявшее соответствующий нормативный правовой акт (либо подготавливающее проект такого акта) и юридический отдел (служба), проводящая антикоррупционную экспертизу. На стадии мониторинга правоприменения нормативного правового акта субъектом таких правоотношений становится также начальник соответствующего структурного подразделения, проводящего мониторинг.
В случае Рослесхоза, как и в случае с иными органами власти <3>, заключение подлежит рассмотрению соответствующим структурным подразделением Рослесхоза. При этом положения приказа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении правовой экспертизы, устраняются на стадии доработки проекта.
--------------------------------
<3> Как указывалось выше, порядки проведения антикоррупционной экспертизы органов власти практически ничем не отличаются.
В случае если нормативный правовой акт (приказ) уже действует и коррупциогенные факторы были выявлены в процессе осуществления мониторинга его исполнения, то составляется проект заключения, в котором отражаются коррупционные факторы, а также возможные негативные последствия сохранения в приказе выявленных коррупционных факторов. Такой проект заключения согласовывается с юридической службой. Заключение с поправками юридической службы направляется руководителю Рослесхоза, который уже принимает решение:
а) о необходимости доработки проекта заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы;
б) о необходимости разработки приказа об изменении или отмене приказа Рослесхоза, по результатам мониторинга правоприменения которого были выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, - и поручает его разработку соответствующему структурному подразделению Рослесхоза.
Также в административном порядке решается вопрос и с заключениями, издаваемыми Минюстом России по результатам антикоррупционной экспертизы.
В комментарии к ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе мы указывали, что Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 предусматривается  возможность проведения независимой экспертизы юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом РФ. Заключения таких независимых антикоррупционных экспертиз согласно п. 8 названного Постановления Правительства прикладываются к следующим проектам нормативных правовых актов, вносимых Президенту РФ и (или) в Правительство РФ:
а) к проектам федеральных законов;
б) к указам Президента РФ;
в) к проектам постановлений Правительства РФ;
г) к проектам концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;
д) к проектам официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов.
Иными словами, рекомендации, изложенные в заключениях, рассматриваются соответствующими органами, и решения принимаются с учетом таких рекомендаций. Данный механизм может быть действенным только  при условии постоянного мониторинга прокуратурой нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. В противном случае данная система не будет работать по причине широкого применения рекомендаций, а не императивных предписаний.
6. Ввиду более мягкого характера последствий выявления коррупциогенных факторов не прокуратурой, а иными органами, организациями и должностными лицами, законодатель допустил использование такого административного приема, как  согласование разногласий. Порядок разрешения таких разногласий утверждается отдельно. Так, вернемся к Порядку Рослесхоза N 63.
Согласно п. 13 Порядка (при экспертизе проекта нормативного правового акта) в случае наличия разногласий по поводу выводов, изложенных в заключении, в том числе возникших при оценке результатов такой экспертизы, начальник структурного подразделения, подготовившего приказ, обращается в заместителю Рослесхоза с приложением пояснительной записки.
Иными словами, разработчик объясняет начальнику, почему не согласен с выводами юридической службы. После этого заместитель руководителя Рослесхоза и начальник - разработчик проекта приказа обеспечивают само согласование проекта. Прежде всего, согласование производится посредством согласительных совещаний, где в процессе выступлений сторон руководство сможет принять решение об обоснованности или необоснованности выводов, изложенных в заключении.
Если же и в ходе таких согласительных мероприятий не будет принято какое бы то ни было окончательное решение, заместитель руководителя Рослесхоза обращается к руководителю Рослесхоза и дальше уже действует в соответствии с его указаниями. Точно так же поступает заместитель руководителя и при наличии неурегулированных разногласий по действующему нормативному правовому акту.
В целом получается, последнее слово останется за руководителем, который в итоге должен будет подписать соответствующий нормативный правовой акт. Но если на стадии подготовки проекта приказа такой шаг оправдан, то в случае уже действующего приказа руководитель будет поставлен в ситуацию, когда он подписывал акт, содержащий коррупциогенные факторы. Вследствие обязательного возникновения таких ситуаций, трудно представить, как поведет себя в таком случае руководитель органа власти, ведь именно он несет ответственность за, так сказать, качественную составляющую подписанных им нормативных правовых актов.
В любом случае административные процедуры антикоррупционной экспертизы "изнутри" будут актуальны прежде всего при разработке проектов нормативных правовых актов. В свою очередь, при анализе уже действующих актов законодательства чрезвычайно важной будет работа прокуратуры.
Статья 5
Комментарий к статье 5
1. Комментируя ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе, нельзя обойти вниманием историю вопроса. Роль институтов гражданского общества и граждан в процессе законотворчества в последнее время усиливается. Этому способствует и политика государства, и инициатива со стороны самих институтов гражданского общества, и граждан. Курс государства на информационную прозрачность, в том числе в вопросах полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в законотворческой деятельности приносит свои плоды. Все чаще на различных "круглых столах", посвященных вопросам борьбы с коррупцией, слышно о сближении народа и власти.
При этом, естественно, роль отдельных индивидуумов - физических лиц до сих пор невелика, однако их объединения под эгидой всесторонней борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях, в том числе принятие превентивных мер, являются в настоящий момент серьезной общественной силой, позволяющей действенно изменять законодательство на пути к демократическому обществу. Да, конечно, многие вопросы до конца не решены, а заключения общественных организаций не носят обязательного характера. Тем не менее поступательное развитие взаимодействия, диалог институтов гражданского общества с властью позволяют надеяться на сильную интеграцию их в процесс осуществления законотворческой деятельности, что позволит учитывать общественное мнение при подготовке законопроектов и реализации уже принятых нормативных правовых актов.
Учитывая то, что коррупция парализует нормальную деятельность органов власти, нарушает права и интересы неограниченного числа граждан, подрывает авторитет власти, государства перед международным сообществом, борьба граждан, объединенных единой идеей, с коррупционными проявлениями представляет собой логичное и актуальное явление в нынешнем обществе. Именно таким образом может развиться социальное государство, декларировавшее в начале 90-х гг. демократические принципы. В противном случае без поддержки граждан и их объединений невозможно будет становление России как государства, в котором не только на бумаге соблюдались бы права человека, в котором главенствовал бы закон, поддерживаемый общественным правосознанием.
Следует отметить, что в настоящее время создано довольно большое количество объединений, ставящих своей задачей борьбу с коррупцией. К таким институтам гражданского общества можно отнести Межрегиональную общественную организацию развития антикоррупционных программ "Общественный антикоррупционный комитет" (зарегистрирована Минюстом России от 28 мая 2004 г., р/с N 16416). Своей целью МОО "Общественный антикоррупционный комитет" определила, прежде всего, "участие в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров" <4>. При этом публичная форма деятельности данной общественной организации предусматривает возможность привлечения к работе экспертов, представителей бизнеса, науки, творческой интеллигенции.
--------------------------------
<4> Информация взята с интернет-сайта http://www.stopcorruption.ru.
Также среди объединений, ставящих своей целью борьбу с коррупцией, можно выделить Антикоррупционную службу "Кобра", созданную при Отделении социальных технологий и общественной безопасности Петровской академии наук и искусств с участием Полномочного представительства в России Войск казачьей гвардии и ряда других организаций <5>.
--------------------------------
<5> Информация взята с интернет-сайта http://cobrac.spb.ru.
Следует отдельно выделить автономную некоммерческую организацию (АНО) "Национальный Антикоррупционный Совет", деятельность которой осуществляется с 3 сентября 2004 г. 19 апреля 2005 г. была организована АНО "Агентство по борьбе с коррупцией в РФ". Правопреемником данных организаций стала АНО "Агентство по борьбе с коррупцией в Российской Федерации" - "Национальный Антикоррупционный Совет" <6>. Кроме того, имеется еще целый ряд организаций, занимающихся борьбой с коррупцией.
--------------------------------
<6> Информация взята с интернет-сайта http://www.korupcii.net.
Таким образом, представляется, что включение институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность в процессе законотворчества является не "пустым" жестом со стороны государства, а правовым закреплением отношений на уже взращенной почве.
Итак, Законом об антикоррупционной экспертизе институтам гражданского общества и гражданам предоставлена возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу. Отметим, что подобная экспертиза проводится за счет собственных средств инициатора экспертизы, деньги соответствующего бюджета на это тратиться не будут. Данный подход представляется актуальным и работает по принципу "платит инициатор".
В процессе проведения антикоррупционной экспертизы соответствующие эксперты применяют Правила и Методику проведения экспертизы, утвержденные Правительством РФ.
Однако далеко не все институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу. Так, согласно п. 4 Правил проведения экспертизы независимая экспертиза проводится только в случае их аккредитации Минюстом РФ в качестве независимых экспертов.
В настоящее время аккредитовано большое количество независимых экспертов. В одной только Самарской области по данным с интернет-сайта Управления Минюста РФ по Самарской области http://www.minyust63.ru в качестве независимых экспертов аккредитовано 17 физических лиц и 3 организации. Указанные эксперты могут проводить анализ нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), размещенных на интернет-сайтах органов власти.
Требование об обязательной аттестации независимых экспертов вытекает из рассмотренного в комментарии к ст. 2 Закона об антикоррупционной экспертизе принципа, заключающегося в том, что антикоррупционная экспертиза должна осуществляться квалифицированными специалистами.
Если процесс анализа нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) внутри органа власти следует из целей и задач отделов того или иного органа власти, то как быть с независимыми экспертизами? Государство, устанавливая Правила проведения экспертизы, обязало разработчиков проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260), размещать эти проекты на своих официальных сайтах в сети Интернет. При этом на сайте указывается дата начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
При этом в данном случае речь идет не только о проектах нормативных