"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Рук. авт. колл. Ю.А. Тихомиров. М.: Инфра-М-Норма, 1997; Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ИГиП РАН, 1998; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного реформирования. М.: ИГиП РАН, 1998; Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Союз российских городов, 1995.
Наибольшие полномочия в области земельных, иных природоресурсных отношений принадлежат органам местного самоуправления на землях поселений (см. гл. 15 ЗК РФ) <*>.
--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. М.: Юстицинформ, 2001.
Российская Федерация и ее субъекты, а равно муниципальные образования могут выступать в общественных отношениях в области земельных и иных природоресурсных отношений в двух качествах. Во-первых, как регуляторы этих отношений, связанных с объектами земельных участков, находящихся под их юрисдикцией на их территории, и в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный характер. Во-вторых, как собственники природных объектов - земельных участков, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, в этом случае на равных началах с иными участниками отношений - гражданами и юридическими лицами.
В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).
Из этого принципиального положения Гражданский кодекс делает вывод: "Обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом". Созданные ими юридические лица согласно той же статье Кодекса не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).
Отношения физических и юридических лиц с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области земельных и иных природоресурсных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем описываемое и комментируемое земельное, природоресурсное право.
Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в порядке подчиненности или в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ) и т.п.
К комментируемой статье непосредственное отношение имеет и ст. 129 ГК РФ: "Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах" <*>.
--------------------------------

<*> Подробнее см.: Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Инфра-М-Норма, 1997.
Таким образом, нормы гражданской, экологической и других отраслей законодательства корреспондируют положениям ст. 3 комментируемого Закона о его приоритетности в регулировании земельно-кадастровых отношений <*>.
--------------------------------
<*> См. также: Герасин С.И. и др. Пособие по совершению сделок с земельными участками. М., 1999.
Комментируемый Закон не стал размежевывать компетенцию представительных и исполнительных органов на уровне Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований - районов и городов. И это оправданно, так как это размежевание находится главным образом в ведении самих муниципальных образований и субъектов Федерации и осуществляется ими по-разному. На уровне муниципальных образований это федеральным законом делать еще труднее ввиду разнообразия условий и специфики правотворчества на местах.
Глава III. СОСТАВ СВЕДЕНИЙ И ДОКУМЕНТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА
Статья 12. Состав сведений государственного земельного кадастра
Комментарий к статье 12
Комментируемая статья хотя и называется "Состав сведений государственного земельного кадастра", но она устанавливает лишь перечень объектов, сведения о которых содержит земельный кадастр, а не суть таких сведений.
Определение понятий "земельный участок" и "территориальная зона" дано в ст. 1 комментируемого Закона. При этом понятие земельного участка несколько отличается от того, которое установлено Земельным кодексом РФ. Это вполне правомерно, так как в Законе о государственном земельном кадастре земельный участок рассматривается именно с точки зрения кадастрового учета земель, целью которого является описание и индивидуализация земельных участков.
Территориальные зоны, характеризуемые особым правовым режимом использования земельных участков, определяются в соответствии с законодательством в ходе так называемого зонирования территорий. Такие зоны есть в составе земель поселений, земель водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и других категорий земель.
В комментируемой статье упоминаются также земли и границы Российской Федерации, ее субъектов и территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Термин "земли и границы" в данном случае не совсем ясен, но по смыслу всего комментируемого Закона очевидно, что речь идет о земельных участках, находящихся в собственности соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Тем более что в Земельном кодексе РФ (ст. 70) объектами государственного кадастрового учета названы только земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости.
Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" установлена процедура проведения разграничения государственной собственности на землю. Этим нормативным актом установлено, что в соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основанием государственной регистрации права собственности являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, у ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
Для того чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового учета земель. В отдельных случаях возможно и возникновение спорных вопросов. Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю займет достаточно длительное время. В связи с этим Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (п. 10) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством РФ.
Установленный упомянутым Федеральным законом порядок проведения разграничения государственной собственности на землю таков:
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям (в настоящее время это Минимущество России) совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности;
подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, у ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством РФ;
сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, у ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра.
Таким образом, внесение сведений о земельных участках, находящихся в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, в документы государственного земельного кадастра является завершающей стадией проведения разграничения государственной собственности на землю.
В последнем абзаце комментируемой статьи указано на то, что в государственный земельный кадастр заносятся не все возможные сведения о перечисленных в статье объектах, а лишь те, которые необходимы для управления земельными ресурсами. Какие это конкретно сведения - установлено в других статьях данного Закона, а также иных нормативных актах. В частности, в п. 2 ст. 14 комментируемого Закона перечислены сведения о земельных участках, которые вносятся в Единый государственный реестр земель, а в абз. 2 п. 2 ст. 17 этого Закона указано, что в отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.
Статья 13. Состав документов государственного земельного кадастра
Комментарий к статье 13
Документ государственного земельного кадастра представляет собой материальный носитель с зафиксированной информацией и имеющий реквизиты, позволяющие его идентифицировать, т.е. имеющий обязательные данные, предусмотренные для документов данного вида, которые выделяют его из других документов.
Документы государственного земельного кадастра, согласно комментируемой статье, делятся на три указанные в ней категории по их значимости.
Все необходимые сведения о земельных участках содержатся в основных документах. Поэтому содержанию каждого из этих документов в данном Законе посвящены отдельные статьи (ст. ст. 14 - 16). В них установлено, в частности, какие сведения должен содержать тот или иной документ. Основные документы земельного кадастра соотносятся между собой следующим образом. Из документов, подтверждающих сведения о земельном участке, формируется кадастровое дело. Эти документы являются основанием для внесения соответствующих сведений о земельном участке в Единый государственный реестр земель. Данные сведения в графической и текстовой формах воспроизводятся в кадастровой карте (плане).
На практике к основным документам относят также журналы учета кадастровых номеров, предназначенные для учета кадастровых номеров, присвоенных земельным участкам в кадастровом районе. Присвоение кадастровых номеров земельным участкам осуществляется в процессе их кадастрового учета. Кадастровый номер - индивидуальный, не повторяющийся на территории Российской Федерации, номер объекта недвижимости, который сохраняется, пока он существует как единый объект зарегистрированного права.
Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660 утверждены Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам.
Сведения журнала кадастровых номеров группируются по кадастровым кварталам внутри кадастрового района. Для ведения журнала используются бланки установленной формы.
Вспомогательные документы государственного земельного кадастра содержат сведения, которые относятся, как правило, к порядку формирования основных документов.
Производные документы содержат обобщающие сведения о земельных участках, аналитические данные и иные справочные материалы. Они составляются на основе данных, содержащихся в основных документах. Так, если дежурные кадастровые карты и планы, которые являются основными документами государственного земельного кадастра, воспроизводят сведения о местоположении отдельных земельных участков и территориальных зон, то производные кадастровые карты и планы воспроизводят обобщенные сведения о земельном фонде, об экономических, социальных, природных и иных связанных с землей процессах. О документах, содержащих перечни земель, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, см. комментарий к предыдущей статье.
В комментируемой статье не названы кадастровые карты (планы) земельных участков. В отличие от дежурных кадастровых карт (планов), они воспроизводят все сведения о земельном участке, а не только о его местоположении (см. комментарий к ст. 16). Эти документы относятся к числу производных, поскольку представляют собой выписки из Единого государственного реестра земель. Кадастровый план земельного участка содержит сведения о земельном участке в объеме, необходимом для государственной регистрации прав на земельные участки, и в соответствии со ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" используется в качестве обязательного приложения к документам, необходимым для регистрации прав на земельные участки. Согласно п. 6 ст. 34 Земельного кодекса РФ договор купли-продажи или аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается в недельный срок после предоставления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Аналогичная норма содержится в ст. 36 ЗК РФ, причем п. 7 этой статьи установлено правило, по которому в случае отсутствия кадастрового плана земельного участка орган местного самоуправления