"комментарий к федеральному закону "о государственном земельном кадастре" (постатейный)" (4-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. е.а. галиновской) ("юстицинформ", 2007)

землеустройства;
государственный мониторинг земель в Российской Федерации, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы;
ведение государственного технического учета объектов капитального строительства;
создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости;
утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации;
предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и сведений об объектах капитального строительства;
государственный земельный контроль;
утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства;
осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности;
осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства и реализацию возложенных на агентство функций;
организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок;
обеспечивает в процессе деятельности агентства защиту сведений, составляющих государственную тайну, а также контроль и координацию работы по защите таких сведений в процессе деятельности организаций, находящихся в его ведении;
обеспечивает мобилизационную подготовку агентства, а также контроль и координацию деятельности находящихся в его ведении организаций по мобилизационной подготовке;
организует профессиональную подготовку работников агентства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Агентства;
осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции агентства;
давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции агентства;
осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов агентства и подведомственных организаций;
привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Статья 10. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра
Комментарий к статье 10
Полномочия субъектов Российской Федерации в области ведения земельного кадастра основаны на положениях Конституции РФ. Правда, ею не определены сами полномочия в этой области, и термин "кадастр" в ней не упоминается. Между тем эта деятельность комплексная. Статьями 72, 73 и 76 Конституции установлены нормы, позволяющие сделать вывод о том, что часть функций в рамках этой деятельности может находиться в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а часть - в введении самого субъекта Федерации. Так, согласно ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Все эти полномочия так или иначе имеют выход на выполнение действий по ведению земельного кадастра.
Однако обратим внимание на то, что в перечне полномочий субъектов Российской Федерации, установленном ст. 10 ЗК РФ, полномочия по ведению земельного кадастра не значатся. В соответствии с этой статьей к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. А статьей 9 ЗК РФ ведение земельного кадастра как раз отнесено к полномочиям Российской Федерации. Следовательно, субъекты Федерации по Земельному кодексу РФ компетенцией в области ведения земельного кадастра не наделены.
В то же время после разграничения государственной собственности на землю некоторые функции в области ведения кадастра не могут не принадлежать и субъектам Федерации, поскольку они (согласно той же ст. 10 ЗК РФ) осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. В связи с этим применение п. 2 комментируемой статьи может противоречить Земельному кодексу РФ.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра
Комментарий к статье 11
Комментируемая статья завершает главу о полномочиях государственных и муниципальных органов в рассматриваемой области и продолжает ее часть о компетенции государственных органов Российской Федерации и ее субъектов. Положения российского законодательства о полномочиях публичных органов при решении вопросов местного значения в сфере ведения государственного земельного кадастра, использования и охраны земель, иных природных ресурсов в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые полезно привести.
Если ранее, в Союзе ССР, местные Советы составляли одну систему с вышестоящими звеньями Советов народных депутатов, то в настоящее время согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление - в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в отношениях в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, охраны и использования земель. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).
Местные образования и органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ). Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> под муниципальными образованиями понимаются городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В Российской Федерации после принятия Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ создана двухзвенная система муниципальных образований, состоящая из крупных муниципальных образований - городских округов и муниципальных районов и небольших муниципальных образований - городских и сельских поселений.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Каждый из указанных видов муниципальных образований (городской округ, муниципальный район, городское или сельское поселение) обладает собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, перечисленных в статьях 14 - 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Например, в соответствии со ст. 16 указанного Закона к компетенции местного значения городского округа отнесены следующие вопросы:
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (в том числе землями, находящимися в муниципальной собственности);
организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (в том числе по охране земель, расположенных в пределах городского округа);
организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.
В соответствии с ч. 3 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в собственности муниципальных районов могут находиться архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов.
Градостроительным кодексом Российской Федерации 2004 г. (ст. 8) за органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов закреплены полномочия по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов <*>. Указанные системы вводятся вместо градостроительного кадастра и согласно ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации должны содержать следующие данные:
--------------------------------
<*> Указанная норма Градостроительного кодекса РФ введена в действие с 1 июля 2006 г.
1) сведения:
а) о документах территориального планирования Российской Федерации в части, касающейся территорий муниципальных образований;
б) о документах территориального планирования субъектов Российской Федерации в части, касающейся территорий муниципальных образований;
в) о документах территориального планирования муниципальных образований, материалах по их обоснованию;
г) о правилах землепользования и застройки, внесении в них изменений;
д) о документации по планировке территории;
е) об изученности природных и техногенных условий на основании результатов инженерных изысканий;
ж) об изъятии и о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
з) о геодезических и картографических материалах;
2) дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках;
3) иные документы и материалы.
Из анализа указанных документов можно сделать вывод о том, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности содержат данные о земельных участках, аналогичные включаемым в государственный земельный кадастр.
Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).
Наряду с перечисленными и названными в комментируемом Законе полномочиями органы местного самоуправления наращивают свой компетенционный потенциал. Кроме переданных Федеральным законом от 06.10.2003 полномочий, органы местного самоуправления наделяются дополнительной компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в субъектах Федерации принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области земельных и иных природоресурсных отношений и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее об этом см., напр.: Байдаков С.Л. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан. М.: МНЭПУ, 1999.
В 2001 г. проводились парламентские слушания и конференции об обеспечении реальной компетенции и наделении настоящими правами с соответствующими обязанностями органов местного самоуправления, утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления <*>.
--------------------------------

<*> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону