"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

правонарушения, но и потворствовали ему. Это произошло потому, что как органы рыбоохраны, так и рыбопромысловые государственные организации подчинены одному и тому же органу управления - Комитету Российской Федерации по рыболовству. Морская же инспекция Минприроды заняла более принципиальную позицию. По ее требованию незаконные способы лова были запрещены, а виновные наказаны.
От ведомственных влияний не свободны и другие органы государственного контроля в области экологии, в особенности Министерство строительства Российской Федерации, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и некоторые другие, которые, с одной стороны, контролируют хозяйственную деятельность той или иной отрасли производства, а с другой - обязаны следить за соблюдением предприятиями данной отрасли экологического законодательства. Поэтому и возник вопрос об усилении надзорных функций Минприроды и его местных территориальных организаций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" Минприроды и его территориальным органам предоставлено право координировать (в пределах своей компетенции) деятельность других специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих охрану окружающей среды в соответствующих сферах отраслевого управления. Координация состоит в том, что все отраслевые органы государственного экологического контроля обязаны решать вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или совместно с Минприроды или его органами на местах. Эти права закреплены в положении о данном министерстве, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г.
Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
В систему экологического контроля помимо государственного входит производственный и общественный контроль.
Производственный контроль, как это определено ст. 71 комментируемого Закона, осуществляется самими предприятиями, учреждениями, организациями, их лабораториями и другими структурными подразделениями.
Общественный контроль (ст. 72) в условиях российской демократии приобретает массовый и действенный характер. Подробнее об этом см. комментарий к разд. II.
2. Эффективность экологического контроля обеспечивается мониторингом, т.е. наблюдением за состоянием окружающей природной среды (ст. 69). В процессе этого наблюдения государственные органы в области охраны природы, каждый в соответствии с профилем своей деятельности, осуществляет сбор информации о фактическом состоянии, естественных и антропогенных изменениях в природе. Полученные материалы изучаются и обобщаются с целью выработки практических выводов и постановки задач в области охраны природы и оздоровления экологической ситуации конкретных регионов страны. Они объективно характеризуют природные физические, химические, биологические процессы, уровень загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствия его влияния на растительный и животный мир. Это дает возможность предъявлять к природопользователям определенные требования по устранению экологических правонарушений и привлекать к ответственности виновных лиц.
Организация общего мониторинга возлагается на Минприроды и его территориальные органы. При этом основным исполнителем является специальная Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и ее подразделения на местах. Наряду с этой службой заинтересованные министерства, ведомства и комитеты обеспечивают собственные системы наблюдения и экологического контроля.
Положение о мониторинге земель в Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 491. Он является составной частью общего мониторинга и охватывает все земли России независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования. Ведется федеральный, региональный и локальный мониторинг земель. Его основные задачи: своевременное выявление негативных процессов, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий; информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального землепользования и землеустройства; контроль за использованием и охраной земель.
В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. При этом выявляются изменения и производится оценка: состояния землепользований, угодий, полей, участков; процессов, связанных с изменением плодородия почв; загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами. Изучается также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче - смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
Мониторинг земель ведется Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомземом), Минприроды при участии Минсельхозпрода и других заинтересованных министерств и ведомств. Полученные данные накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Роскомзем и его органы на местах представляют в соответствующие органы исполнительной власти России и субъектов Федерации согласованные с Минприроды сведения (доклады) о состоянии земель в регионе, а при выявлении особо опасных процессов направляют оперативные сводки.
Мониторинги ведутся также для изучения экологического состояния других природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и т.д.).
Органы государственного, производственного и общественного экологического контроля используют данные мониторинга в своей повседневной деятельности.
3. Эффективности государственного экологического контроля содействуют общественный и производственный контроль. Как показывает практика, организации общественного экологического контроля нередко вступают в конфликты с государственными надзорными органами, если последние плохо борются с нарушителями экологических требований или потворствуют им. Такой конфликт - полезное дело, так как он обязывает к поиску оптимального решения проблемы.
Закон Российской Федерации "Об общественных объединениях", принятый Государственной Думой 19 мая 1995 г., предоставляет общественным организациям широкие права. Они согласно ст. 27 Закона вправе участвовать в выработке решений органами государственной власти и местного самоуправления по самым разнообразным вопросам охраны окружающей природной среды того или иного региона, края, области, района, а также отдельного природного объекта.
Условно такие общественные организации можно разделить на два основных типа.
Одни из них не связаны с конкретной местностью, регионом, каким-либо знаменитым природным объектом (озеро Байкал, Чернобыльская АЭС и др.). Они выражают интересы и предпочтения тех, кто добивается проведения определенной экологической и земельной политики в стране в целом. Например, высказывают обоснованные требования по организации новых и сохранению старых заповедников, расширению парков, сохранению живой природы, ограничению застройки красивых ландшафтов или вообще зеленых площадей. В этих организациях группируются любители природы, активные туристы, естествоиспытатели.
Другие общественные организации имеют местный характер. Они объединяют круги населения, которые беспокоятся за свое здоровье и нормальный быт из-за появления в данной местности таких объектов, как свалки, "дымящие" производства, горные разработки, а также нежелательные в социальном отношении объекты (например, винно - водочные и табачные торговые точки вблизи школ). Такие общественные организации нередко возникают в процессе борьбы против нежелательных (небезупречных) проектов и поэтому имеют временный характер.
4. Статья 71 комментируемого Закона предусматривает создание специальной экологической службы на предприятиях (организациях). Должностные лица этой службы должны проверять выполнение планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей природной среды, выполнению требований природоохранительного законодательства.
На многих предприятиях, в особенности крупных, давно уже существуют и успешно действуют, в составе их администраций, отделы (лаборатории) производственного экологического контроля. К сожалению, такая практика не получила пока широкого распространения в сельскохозяйственных предприятиях. Однако в некоторых из них работают штатные землеустроители. В свое время их больше занимали дела, связанные с приусадебными земельными участками. Ныне, в результате выделения крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает составление экономически и экологически обоснованных проектов землеустройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства.
В ряде сельских хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных лесонасаждений: гидротехники, агролесомелиораторы, агрономы - экологи и др. Специалистов гидротехников - мелиораторов имеют многие хозяйства Кубани, занятые рисосеянием. Названные специалисты отвечают за правильную безаварийную эксплуатацию гидротехнических сооружений, что способствует не только их сохранности, но и правильному режиму орошения и осушения земель. Указания таких специалистов обязательны для всех работников данного сельскохозяйственного предприятия.
По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием и рациональным использованием других природных ресурсов (естественной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хозяйствах подобных специалистов должно облегчить деятельность государственных инспекторов надзорных органов, которым при письменных сношениях и посещениях хозяйств удобнее иметь дело с информированными специалистами, чем с руководителями хозяйств.
Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за угодьями целесообразен не только в сельскохозяйственных предприятиях: эти угодья нередко временно или постоянно отводятся в пользование несельскохозяйственных предприятий, которые имеют возможность или даже обязаны учитывать интересы агропроизводства. Так, в ходе строительства канала Волга - Москва при Управлении строительства действовал так называемый отдел отчуждений, который разрешал сельскохозяйственное пользование на временно свободных "канальных" землях, следил за своевременным возвращением колхозам временно занятых под нужды строительства сельхозугодий и за приведением их в годное состояние. Хотя этот отдел выполнял чисто функциональные задачи, его указания, касающиеся земли, были обязательны для других строительных подразделений. Организационное выделение земельно - контрольных функций способствовало рациональному использованию земель, вовлеченных в строительство, позволяло избегать ненужных повреждений земли, сводить до минимума ее выпадение из сельскохозяйственного производства.
Многие современные нефтедобывающие предприятия сначала принимают и используют, а затем возвращают хозяйствам временно отчужденные у них земли. За своевременностью отчуждения и возврата, а также за приведением участков в пригодное состояние следит маркшейдерская служба. Такая практика имеет аналогии и в зарубежном опыте.
Специалисты и администраторы производственного экологического контроля особенно нужны на стройках, которые ведутся в условиях неустойчивой природной среды: на северных территориях, на побережьях рек, озер и морей, в некоторых горных районах - там, где неправильное обращение с природой способно привести к ее дегенерации, нарушению и биологическому оскудению смежных территорий. Разумеется, это относится и к тем стройкам, которые приходится осуществлять в пределах особо охраняемых объектов - в заповедниках, парках, на территории охранных зон исторических памятников, в местах, которые являются природными или культурными реликвиями. Нужны они на стройках в городах и поселках, где любое экологическое нарушение особенно болезненно.
В этих случаях к строительным работам следовало бы допускать только такие подрядные организации, которые хорошо проявили себя в экологическом смысле на предыдущих объектах, а их персонал прошел соответствующую подготовку (обучение) и которые имеют в своих штатах земельных администраторов.
Любой вид внутрипроизводственного контроля должен, как известно, включать в себя санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением и экологический контроль. Однако в этом смысле он не находит поддержки в законодательстве.
Статья 125 Земельного кодекса (ЗК) России устанавливает административную и уголовную ответственность за земельные нарушения и преступления; ст. 126 предполагает дополнительно гражданскую ответственность. Но о дисциплинарной ответственности ЗК умалчивает. Это означает, что внутрипроизводственного земельного контроля ЗК не предусматривает и не предполагает. Такая позиция представляется явным пробелом права.
Экологические нарушения, допускаемые работниками на производстве, весьма нередки, однако в трудовом законодательстве о них тоже ничего не сказано. По этой причине, надо полагать, умалчивают о них и многие правила внутреннего трудового распорядка. Так, работника геологической партии трудно наказать в дисциплинарном порядке за неосновательную (несанкционированную) порчу земли, ибо такой проступок не предусмотрен в правилах внутреннего трудового распорядка, действующих в этой отрасли.
5. Правовые формы экологического контроля в зависимости от характера их последовательного, логического применения можно разделить на три вида (стадии): а) информационно - правовые - при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов.
а) Информационно - правовые формы контроля при сборе материалов
Для того чтобы принять квалифицированное решение, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение экологического законодательства, в чем оно выражается, кто виновен, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков причиненный вред, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь. Возникают и другие вопросы, выяснение которых требует сбора и анализа материалов (документов), проведения проверок, ревизий. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.
Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе,