"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

поправки к Конвенции о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Бельтах" (СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 569) и другие.
Особым звеном в управлении водными ресурсами является управление трансграничными водными или международными речными бассейнами. Данный вопрос особенно актуален в последнее время для России и стран Восточной Европы, где статус международных речных бассейнов получили многие реки, имевшие ранее федеральное, а теперь приобретшие международное значение.
За последние 30 лет, благодаря деятельности международных организаций, приняты основные акты в области регулирования трансграничных вод. В 1972 году на Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды была принята Декларация, в которой зафиксированы принципы сотрудничества при использовании водных ресурсов, расположенных на территории двух и более стран. Конференция ООН по водным ресурсам в Мар - дель - Плата (1977 г.) провозгласила принцип "международной кооперации " в международном законодательстве по использованию водных ресурсов и объявила 1981 год началом Международного десятилетия обеспечения населения питьевой водой, отвечающей санитарно - гигиеническим требованиям. Впервые был поднят вопрос о финансовой стороне управления международными речными бассейнами.
Венская встреча представителей государств - членов СБСЕ в июле 1989 г. завершила полуторадесятилетний период развития Хельсинского процесса принятием итогового документа, провозгласившего, что обеспечение экологической безопасности населения Европы - главная цель международного сотрудничества. Были определены приоритетные и долговременные цели сотрудничества по защите и улучшению водных ресурсов. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио - де - Жанейро, 1992 г.) была отмечена необходимость включения управления водными ресурсами в качестве составной части в общегосударственную экономическую и социальную политику и намечены приоритетные задачи в области охраны и рационального использования пресной воды до 2000 г.
Эти руководящие документы используют в своей деятельности Международные бассейновые комиссии, созданные на основе соглашений для регулирования использования и охраны трансграничных вод. Примером таких комиссий могут служить Международная комиссия по защите Рейна от загрязнений и Европейская комиссия по р. Дунай, Российско - Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных вод.
Анализ функций подобных комиссий показывает, что к традиционным проблемам управления водохозяйственными системами бассейна добавляется согласование нормативов и стандартов, принятых в водохозяйственной деятельности сопредельных государств, согласование мониторинга на водных объектах бассейна; создание дополнительных организационных структур, выполняющих функции регулирования международных водных отношений либо признание этих функций за существующим территориальным агентством, комитетом; решение проблемы юридической и финансовой самостоятельности организаций международного характера, их материальной независимости. Принятые концепции рационального водопользования не стабильны, они отвечают современному уровню развития экономики, науки и т.д. Комиссия должна проводить гибкую политику при выборе водоохранных и водохозяйственных приоритетов, отвечающих современному этапу развития (о бассейновых соглашениях см. комментарий к следующей статье).
Базовым документом для заключения межправительственных соглашений между Россией и сопредельными государствами по вопросам особо охраняемых водных объектов международного значения стала Конвенция по охране и использованию трансграничных вод. В этих соглашениях декларирована необходимость сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод на основе принципов равноправия и взаимопонимания сторон.
Россия сегодня, имея огромную протяженность государственных границ, которые пересекают трансграничные воды Амура, Оби, Волги, Иртыша, Днепра, Селенги, Уссури, Урала, стоит перед необходимостью организации межгосударственного сотрудничества по вопросам управления водными ресурсами этих бассейнов.
На примере сотрудничества России с Казахстаном можно рассмотреть деятельность в области использования и охраны трансграничных водных бассейнов.
По инициативе государственных органов управления водными ресурсами двух государств в 1992 году для урегулирования взаимоотношений по различным водохозяйственным аспектам была создана Российско - Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов. Данная комиссия в 1992 году подготовила соответствующее Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан, на основании которого ныне осуществляются взаимоотношения государств по трансграничным водам.
Интересы территорий, расположенных в трансграничном бассейне, обсуждаются на заседаниях рабочих групп комиссии и самой комиссии и определяют круг задач, которые необходимо решить.
В число главных задач обе стороны включили подготовку бассейновых двусторонних или многосторонних соглашений по совместной деятельности для выполнения программ устойчивого экономического развития бассейна.
Обязательными пунктами Соглашения стороны считают поддержание и совершенствование сети государственного мониторинга, оценку адекватности применения стандартов и других средств в целях обеспечения совместимости данных.
Традиционно на встречах рабочих групп обсуждается вопрос о прогнозе прохождения паводков в бассейнах, режимах работы водохранилищ в этот период с целью предотвращения и уменьшения возможных ущербов. Координация действий сторон в экстремальных ситуациях также является предметом Соглашения.
Активно обсуждается механизм анализа и обмена теми данными и информацией о водных ресурсах, которые требуются для планирования и социально - экономического развития, для разработки конкретных проектов, связанных с эксплуатацией ресурсов бассейна. Сегодня даже в богатой международной практике сложно найти механизм, позволяющий удовлетворить довольно противоречивые интересы сторон, хотя границы большинства стран стабильны; преодолеть проблему граничного вододеления между Россией и Казахстаном возможно путем переговоров, широкого обсуждения, взаимных компромиссов.
Договаривающиеся стороны осознают, что хозяйственная деятельность в пределах водосборного бассейна должна строиться на основе принципа обеспечения сохранения целостности водных экосистем от любых видов деградации. Осуществление этого принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные водоемы, проведение совместных экологических экспертиз.
Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций, однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.
Актуальной проблемой пяти государств, всего международного сообщества является охрана Каспийского моря (озера) (Международная конференция по проблемам защиты Каспийского побережья. // Мелиорация и водное хозяйство. 1994. N 1; Проблемы международно - правовой охраны Каспийского моря. - Махачкала, 1995).
Статья 120. Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов
Комментарий к статье 120
Новая система управления водными ресурсами должна быть гибкой, динамичной, открытой для постоянного совершенствования, базироваться на территориально - бассейновом принципе (ст. 69 настоящего Кодекса).
Средством и правовой основой реализации управления должно стать бассейновое соглашение между органами власти субъектов Федерации, расположенных в бассейне одной реки, и федеральным органом.
Цель соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении усилий договаривающихся сторон для взаимодействия и координации по восстановлению состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию, гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно - хозяйственного комплекса качественной водой.
Бассейновое соглашение соответствует Конституции РФ, опирается на основные положения Хельсинских конвенций по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию промышленных аварий. Бассейновое соглашение - государственный акт, реализуемый в соответствии с актами экологического законодательства.
Необходимость бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем, что воды наряду с другими компонентами природной среды представляют собой ресурсную основу социально - экономического развития территорий и суверенное право распоряжения ими закреплено за территориями. С другой стороны, водные ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной геоэкологической системой, границы которой охватывают территории нескольких субъектов Федерации. Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование водных ресурсов может нанести, а в ряде мест уже наносит, непоправимый ущерб бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население бассейна.
В основу соглашения положены следующие принципы:
- суверенное равенство субъектов Федерации и территориальная целостность России;
- получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов;
- запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы;
- сотрудничество, консультации, обмен информацией;
- юридическая и экономическая ответственность сторон.
Совместные действия по использованию и охране водных объектов осуществляются на основе приоритета прав человека на благоприятную водную среду при сохранении устойчивости водных экосистем (см. ст. 3 настоящего Кодекса).
Предметом соглашения является программа действий по поэтапному достижению в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной системы бассейна.
Форму, состав и содержание бассейнового соглашения избирают для себя сами договаривающиеся стороны: оно может быть разным для каждого конкретного бассейна и зависит от эколого - экономической обстановки в регионе и от целевых параметров, предусмотренных программой.
Бассейновое соглашение состоит из основного документа, где зафиксированы главные позиции, по которым заключается соглашение, и перечня приложений, где раскрыты частные вопросы и механизм реализации соглашения. В процессе достижения целевых параметров приложения могут корректироваться в соответствии с целями следующего этапа.
Рекомендуется такой состав приложений.
1. Документация, отражающая состояние водоисточников бассейна и требования участников бассейнового соглашения:
1.1. Оценка водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические проблемы.
1.2. Карта - схема бассейна реки.
1.3. Список граничных и расчетных створов по бассейну.
1.4. Паспорт граничного створа совместного контроля за состоянием трансграничных вод.
1.5. Распределение водных ресурсов бассейна реки в граничных створах.
1.6. Соглашение об экологическом расходе в граничном створе.
1.7. Соглашение о режиме эксплуатации бассейновых водохранилищ.
1.8. Карта взаимосвязи поверхностных и подземных вод (ущерба поверхностному стоку).
1.9. Целевая бассейновая водохозяйственная программа.
1.10. План инженерно - технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий текущего этапа.
2. Методическая документация, обеспечивающая единство контроля, стандартов, действий при чрезвычайной ситуации:
2.1. Методика разработки и определения очередности реализации целевой бассейновой водохозяйственной программы.
2.2. Методика расчета фоновых концентраций ингредиентов.
2.3. Перечень стандартов по контролю за окружающей средой.
2.4. Методика по расчету экологических попусков.
2.5. Соглашение о поведении при аварийной ситуации.
2.6. Положение о Бассейновой согласительной комиссии.
2.7. Положение о взаимопроверках участников бассейнового соглашения.
2.8. Рекомендации об обмене информацией между участниками бассейнового соглашения.
2.9. Положение о безаварийном пропуске паводка.
2.10. Положение по распределению транзитного стока при его дефиците.
2.11. Методика определения и компенсации ущерба при трансграничном переносе загрязнений.
2.12. Положение об экономической ответственности сторон.
3. Документация, отражающая организационно - экономический механизм реализации соглашения:
3.1. Порядок определения и внесения платежей за трансграничное загрязнение водных объектов.
3.2. Порядок определения и внесения штрафных санкций за нарушение квот водопотребления и водоотведения, установленных бассейновым соглашением.
3.3. Порядок решения спорных вопросов.
3.4. Принципы квотирования средств, выделяемых территориями - субъектами Федерации в бассейновый фонд для совместной деятельности по восстановлению и охране водных ресурсов бассейна реки.
Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать, что от успешного выполнения целей бассейнового соглашения зависит благополучие и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона.
Целевая бассейновая водохозяйственная программа, разрабатываемая на основе экономико - математической модели оптимального развития, имеет цель удовлетворить потребности всех водопользователей и достичь экологически безопасного качества природных вод. Для всех участников бассейнового соглашения программой устанавливаются оптимальные лимиты забора воды из водоисточника, предельно допустимые сбросы сточных вод, граничные условия по речному стоку и массопереносу загрязнений, которые уточняются при заключении соглашения. Предполагается, что в случае выполнения всех оптимальных водохозяйственных мероприятий будет реализована основная цель бассейнового соглашения.
На основе целевой бассейновой водохозяйственной программы для каждого участника соглашения составляется поэтапный план инженерно - технических мероприятий по достижению заданных параметров. Планируемые водоохранные мероприятия по согласию территорий выделяются в четыре группы: финансируемые из федерального бюджета, из общебассейновых средств, из бюджета субъекта соглашения, из бюджета собственно водопользователя.
Неотъемлемой частью подготовки бассейнового соглашения является разработка обосновывающих и сопровождающих материалов. Практика показывает, что подход к их составу, объему информации, порядку включения