"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

в соглашение различен и зависит от особенностей бассейна, характера соглашения (двустороннее, многостороннее, международное).
Механизм реализации цели бассейнового соглашения рассматривается в четырех аспектах: административном, экономическом, социальном и экологическом.
Текущая деятельность по реализации соглашения осуществляется бассейновым советом, членами бассейновой согласительной комиссии через бассейновые водохозяйственные управления (БВУ), по территории которых протекает река, и их рабочими группами, действующими на территории договаривающихся сторон.
В случае возникновения конфликтных ситуаций договаривающиеся стороны в соответствии со статьей бассейнового соглашения решают вопросы через бассейновые советы, согласительную комиссию и арбитраж. Бассейновый совет определяет и конкретизирует использование средств на восстановление и охрану водных объектов, поступающих не только по линии платного водопользования, но и по другим направлениям. Работа по заключению бассейновых соглашений развертывается широко: в 1995 году на реализацию связанных с ней мероприятий израсходовано 120 млрд. руб., в дальнейшем их требуется гораздо больше (Макаренцев В.И. Водный кодекс, его содержание и значение для России // Мелиорация и водное хозяйство. 1996. N 1; Муртазалиев А.М. Правовая охрана окружающей среды в бассейне Каспийского моря. - Махачкала, 1997).
Названный в ч. 5 комментируемой статьи фонд предусматривается в ст. 118 ГК РФ. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные или иные общественно полезные цели. Учредительные документы фонда, как и других юридических лиц, предусматриваются в ст. 52 ГК РФ.
Наряду с настоящей статьей ВК бассейновые соглашения предусматриваются в ст. 65 (полномочия РФ), ст. 66 (полномочия субъектов РФ), ст. 74 (функции МПР) и др.; в ст. ст. 75 - 77 настоящего Кодекса рассматриваются слагаемые и основы для подготовки бассейновых соглашений (см. примечание к предисловию).
Глава 12. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ,
ВОССТАНОВЛЕНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 121. Принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов
Комментарий к статье 121
Принципы - это основные исходные начала, определяющие ту или иную деятельность или отношения. Закон называет основным принципом экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов - платность водопользования, причем единственным, хотя практика выработала их несколько - комплексность, научная обоснованность, экономическая ответственность, хозяйственный расчет.
Платность означает использование водных объектов за плату. В нашей стране предпринималось несколько попыток практической реализации этого принципа.
В 20 - 30-е годы плата за воду взималась в виде водного сбора с единицы орошаемой площади для возмещения расходов по эксплуатации водохозяйственных систем и содержания низового аппарата водохозяйственных организаций. За воду платили все водопользователи - юридические и физические лица. В основу взимания водного сбора принимался доход, подлежащий обложению сельскохозяйственным налогом. С началом коллективизации для колхозов была установлена льгота в виде полного освобождения от уплаты водного сбора. С завершением коллективизации водный сбор был отменен.
К вопросу о платном водопользовании вновь обратились после окончания Великой Отечественной войны. С 1949 по 1956 гг. в СССР повсеместно взималась плата за воду, подаваемую оросительными системами. В основу определения размера платы были положены текущие эксплуатационные расходы управлений оросительных систем без учета амортизационных отчислений и прибыли. В районах старого орошения (Средняя Азия) ставка платы составляла 0,075 коп. за 1 куб. м при использовании воды на орошения и 0,035 коп. за 1 куб. м на промывку засоленных земель. В степных и лесостепных районах ставка платы составляла 0,035 коп. за 1 куб. м. За сверхплановый забор воды плата взималась по штрафному тарифу в размере тройной основной ставки.
Плата за воду оказала положительное влияние на рационализацию водопользования и улучшение состояния орошаемых земель. Было отмечено снижение уровня вторичного засоления орошаемых земель и деструкции почв в результате их переувлажнения. Однако доходность колхозов и совхозов была низкой. Возникла и ежегодно возрастала их задолженность по плате за воду, поэтому с 1957 года она была отменена.
С 1 сентября 1971 г. были введены в действие Основы водного законодательства СССР и союзных республик, которые регулировали порядок использования и охраны вод. В соответствии с ними все водные объекты входили в состав единого государственного водного фонда и находились в исключительной собственности государства. О платности водопользования Основы водного законодательства СССР и союзных республик и Водный кодекс РСФСР, принятый 30 июня 1972 г., не упоминали.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию отношения к ним, как к даровым благам, не воспитывала должного бережного отношения к природе, задержала проведение глубоких экономических исследований по определению их стоимостной оценки. Бесплатность пользования водными ресурсами не только не привела к улучшению экологической ситуации в стране, но в ряде случаев явилась одной из причин экологических кризисов. Катастрофой XX века считается трагедия Аральского моря. Бесплатность использования вод питающих его рек для орошения сельскохозяйственных угодий была одной из причин, которые привели к наступлению необратимых последствий для Арала.
С 1968 г. в Киргизской ССР, а с 1989 г. в Саратовской, Днепропетровской и Ташкентской областях проводились крупномасштабные производственные эксперименты по взиманию платы за воду в орошаемом земледелии. В 1990 - 1991 гг. при повышении закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию в них были учтены затраты на оплату водопользования (2 млрд. руб.) и велись подготовительные работы к повсеместному переходу на платное водопользование. Эта подготовительная работа была прекращена с распадом СССР.
Однако до сегодняшнего дня взимается плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем, введенная с 1982 года. В 1990 году введены в действие новые тарифы этой платы (прейскурант 03-03), утвержденные Постановлением Госкомцен СССР от 14 октября 1988 г. N 551.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио - де - Жанейро в 1992 году, видно, что мировое сообщество идет к введению системы цен на все виды ресурсов с учетом ущерба, наносимого природной среде и будущим поколениям. Установление принципа платности природных ресурсов направлено на решение и экономических, и экологических задач: формировать дополнительные финансовые источники для воспроизводства ресурсов, повысить материальную заинтересованность в их эффективном использовании и охране.
Сложилось мнение, что охрана природной среды является не отдельным видом деятельности, а представляет собой составную часть природопользования. Поэтому меры экономического воздействия на природопользователей предусматриваются в отношении использования, воспроизводства и собственно охраны: без использования ресурсов охрана не имеет смысла, поэтому в ВК на первое место ставится использование, а не охрана, что было характерно для множества нормативных актов и других источников.
Создание систем платежей, финансирования и экономического стимулирования в комментируемой статье охватывается единым понятием экономического регулирования. В Законе РФ об охране окружающей природной среды эти же элементы объединяются в понятии "экономический механизм". В широком смысле слова можно употреблять понятие "экономическое регулирование", но в узком смысле экономическое регулирование, включающее платежи, финансирование и другие рычаги, а также экономическое стимулирование являются отдельными элементами экономического механизма природопользования и соответствуют самостоятельным функциям управления экономикой.
Понятие регулирования происходит от латинского слова regula - норма, правило и от немецкого слова - regulieren регулировать, поддерживать постоянство, стабилизировать некоторую величину либо ее изменение по заданному правилу. При переходе к рыночным отношениям регулирование природопользования и охраны природной среды должно сохранять ведущее место. Оно должно обеспечивать выполнение государственных природоохранных программ, политику в области налогообложения, формирования бюджетов, финансирования, кредитования.
Регулирование осуществляется органами государственного управления путем установления для природопользователей экономических различий - регуляторов. Это налогово - кредитные рычаги, финансирование из различных источников, ценообразование. К ним относятся платежи за пользование водными ресурсами, за загрязнение водной среды.
Налоги и бюджетное финансирование тесно связаны между собой. Налоги устанавливаются органами власти различных уровней. Налоги и другие платежи перечисляются на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных мероприятий.
Финансирование понимается как обеспечение денежными средствами из различных источников рационального использования, воспроизводства и охраны водных объектов и водных ресурсов.
Из общего объема инвестиций на природоохранные мероприятия в 1994 году на использование и охрану водных ресурсов затрачено 56%, т.е. больше, чем на все остальные ресурсы и охраняемые объекты вместе взятые. Это объясняется неудовлетворительным состоянием водоемов РФ в результате загрязнения их отходами и сточными водами промышленности, транспорта, коммунальных предприятий, животноводческих комплексов и сельхозугодий. Около 45% средств, израсходованных на охрану водных объектов, направлено на строительство станций очистки сточных вод, в том числе 35% на действующих предприятиях и 57% для очистки коммунальных сточных вод, т.е. на восстановление водных объектов, снабжение населения и хозяйственной сферы качественной водой. Однако финансовый дефицит в стране является основным сдерживающим фактором осуществления средозащитной деятельности в той мере, какая требуется в связи с резким ухудшением экологической обстановки в большинстве регионов России. В 1994 году Минфином России выделено Роскомводу на операционные расходы всего 28,4 млрд. руб., в то время как только на основные виды работ по эксплуатации и восстановлению водных объектов без учета фонда зарплаты, затрат на содержание зданий, транспорта и т.д. требовалось 40 - 47 млрд. руб.
Сущностью экономического стимулирования ресурсосберегающего природопользования, в том числе использования, восстановления и охраны водных объектов, является создание у природопользователей непосредственной заинтересованности осуществления мер природоохранного характера на всех стадиях производственного процесса.
Из документов, определяющих порядок расчета и применения платежей за загрязнение природной среды и использования собранных средств, наиболее детально и обоснованно разработаны методы, содержащиеся в приложении к Постановлению Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. "Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения". Хотя срок действия этого Постановления и ограничен 1991 годом, его можно пролонгировать и после корректировки отдельных частных вопросов применять в хозяйственной практике (см. примечание к предисловию).
Методы, содержащиеся в Постановлении Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г., в целом соответствуют изложенным выше положениям. Однако, как и во многих других документах, в этом Постановлении не указывается на необходимость направления большей части средств, собранных в виде названных платежей, на предприятия для осуществления природоохранных мероприятий. А без этого введение системы платежей не окажет заметного воздействия на улучшение состояния окружающей среды. Принимая во внимание напряженное экономическое положение многих предприятий, не следует допускать, чтобы платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и хранение твердых отходов приводили к снижению их экономических возможностей по выполнению природоохранных мероприятий. Эта система платежей должна во-первых, не допускать использования средств, предназначенных на природоохранные мероприятия, для решения других хозяйственных задач (это условие обеспечивается взиманием платежей и перечислением их на специальные счета или в фонды охраны природы), а во-вторых, способствовать перераспределению собранных средств таким образом, чтобы они осваивались в кратчайшие сроки и с наибольшим экологическим эффектом.
Если средства, собранные в виде платежей за загрязнение окружающей среды, следует в основной массе направлять на предприятия для финансирования природоохранных мероприятий, то средства от платежей за использование природных ресурсов целесообразно оставлять в региональных органах для финансирования тех природоохранных мероприятий, выполнение которых отдельными предприятиями невозможно или экономически нецелесообразно. К таким мероприятиям относится внедрение технологий по комплексному использованию минеральных ресурсов, строительству рыбохозяйственных предприятий, рекультивации и другие.
Указанные платежи перечисляются за использование природных ресурсов в пределах установленных нормативов. За сверхнормативное потребление природных ресурсов плата взимается в кратном размере.
В настоящее время в качестве нормативов платежей за природные ресурсы с 1 января 1990 г. применяются "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем".
Статья 122. Платность водопользования
Комментарий к статье 122
Статья устанавливает общее правило платности пользования водными объектами за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Тем самым подчеркивается, что исключение из правил могут содержаться не только в этой, но и других статьях Кодекса.
Освобождаются от платы за пользование специально уполномоченные органы управления использованием и охраной водного фонда. Этими органами являются Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), его бассейновые и территориальные органы (бассейновые водохозяйственные управления, комитеты водного хозяйства и управления водных ресурсов субъектов РФ). МПР России и его бассейновые и территориальные органы ведут учет, регистрацию, паспортизацию водных объектов, выступают заказчиками при строительстве водохозяйственных систем и других водохозяйственных объектов комплексного назначения. Положение о МПР России готовится.
Не взимается плата за пользование водными объектами и с подведомственных МПР России перечисленных в статье видов организаций.
Данной статьей ВК установлен особый порядок оплаты забора воды для орошения мелиорированных земель