"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

разработаны государственные стандарты на качество питьевой воды, методы и порядок отбора проб воздуха и вод для анализа их качества, шумовые характеристики средств автотранспорта и летательных аппаратов и др. С принятием Закона о правах потребителей разработка экологических стандартов на товары, работы, услуги активизировалась. Закон вводит и обязательность экологической сертификации товаров, работ, услуг.
Известно, что при развитии производительных сил не учитывались экологические нагрузки. Это приводило к концентрации вредных производств, росту загрязнений в городах, разрушению естественных экологических систем и даже к необратимым изменениям природы ряда регионов.
В принятом Государственной Думой 18 октября 1995 г. Водном кодексе Российской Федерации впервые на законодательном уровне введены специальные нормы об установлении предельно допустимых воздействий на водные объекты <*>.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1995. 23 нояб.
Водным кодексом установлено, что нормативы допустимых воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из:
предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;
предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь;
условий целевого использования водного объекта.
В развитие Водного кодекса Правительством Российской Федерации будет установлен порядок разработки этих нормативов.
Отраслевые предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным природным ресурсам - лесам, особо охраняемым природным территориям, охотничьему хозяйству, особо ценным регионам, например по озеру Байкал, разрабатывались органами лесного хозяйства, охотничьего хозяйства, охраны природы в ведомственных положениях и инструкциях.
Комментируемый Закон установил обязательность учета предельно допустимых нагрузок на природную среду при формировании территориально - производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, реконструкции городов.
Для защиты от загрязнений и других вредных воздействий Закон предусматривает создание и нормирование санитарных и защитных зон.
Санитарные и защитные зоны представляют собой часть земельного, водного, недренного пространства, в пределах которого законодательством устанавливается особый режим в целях охраны здоровья населения и природных ресурсов от вредного воздействия хозяйственной деятельности.
Зоны санитарной охраны устанавливаются в каждом населенном пункте, где имеется или строится водопровод. Зона охраны источника водоснабжения делится на пояса, в каждом из которых действует особый режим.
В первом поясе, где находится сам источник водоснабжения, запрещается проживание и временное нахождение лиц, не связанных непосредственно с работой на водопроводных сооружениях, а также какое бы то ни было строительство, за исключением необходимого для технических нужд водопровода.
Во втором поясе, охватывающем территорию, непосредственно окружающую источник водоснабжения и его притоки, запрещается такое использование территории или этого источника, которое может вызвать его качественное или количественное ухудшение. В соответствии с этим всякого рода строительство, уничтожение насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование земельных участков и водоемов для сельскохозяйственных нужд, мероприятий по физкультуре, купания и т.п. допускается в пределах второго пояса только с особого разрешения органов санитарно - эпидемиологического надзора.
Третий пояс охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать распространение инфекционных заболеваний через водопровод. Здесь органы здравоохранения производят специальный учет инфекционных заболеваний, которые могут распространяться через водопровод.
Округа санитарной (горно - санитарной) охраны устанавливаются для природных лечебных ресурсов, лечебно - оздоровительных местностей и курортов. Порядок их образования и режим определены Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах".
Источники вредных воздействий - предприятия, теплоэлектростанции, аэропорты и др. - отделяются от жилых массивов санитарно - защитными зонами. Санитарными нормами проектирования промышленных предприятий их размеры определены для предприятий пяти классов санитарной вредности от 1000 до 50 метров. При больших масштабах производства, ограниченной возможности очистки выбросов и неблагоприятных условиях взаимного размещения промышленных предприятий и жилой застройки санитарно - защитные зоны могут быть увеличены в 3 раза. Для крупных производственных комплексов эти зоны могут быть установлены в особых размерах, с учетом мощности предприятий. В санитарно - защитной зоне запрещается строительство жилья, 40% ее территории рекомендуется занимать зелеными насаждениями.
Водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира.
Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. В пределах водоохранных зон выделяются прибрежные полосы, представляющие территории строгого режима. Режим этих зон будет установлен принятым в развитие Водного кодекса специальным Постановлением Правительства Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1995. 23 нояб.; Водный кодекс Российской Федерации (ст. III).
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1995. 22 марта.
Раздел V. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Статья 35. Цели и принципы государственной экологической экспертизы
Статья 36. Обязательность государственной экологической экспертизы
Статья 37. Объекты государственной экологической экспертизы
Статья 38. Ответственность за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственность экспертов
Статья 39. Общественная экологическая экспертиза
Комментарий к статьям 35 - 39
1. Новым институтом обеспечения надлежащей окружающей среды становится государственная экологическая экспертиза, проводимая с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Среди принципов ее осуществления - обязательность (как мера охраны среды, предшествующая принятию хозяйственного решения, реализация которого может оказать вредное воздействие на природу), широкая гласность и участие общественности (нуждающиеся, как и другие провозглашенные принципы, в обеспечении правовыми актами, правоприменительной практикой, активностью общественных отношений), ответственность в виде штрафа, налагаемого в административном порядке в размерах, предусмотренных ст. 84 комментируемого Закона, на:
а) руководителей предприятий, учреждений, организаций, других должностных лиц и граждан - за невыполнение требований заключения экспертизы, б) председателя и членов экспертных комиссий - за правильность и обоснованность своих заключений.
В нормативных актах специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды предусматриваются: а) доведение до общественности через средства массовой информации результатов государственной экологической экспертизы, б) проведение госэкоэкспертизы во взаимодействии с общественными органами, в) возможность организации общественных слушаний по проектам и заявлениям о воздействии на окружающую среду. Эти положения содержатся и в подготавливаемых проектах актов Минприроды, Правительства по вопросам государственной экологической экспертизы.
Важно отметить и наличие общественной экологической экспертизы (см. ст. 39 комментируемого Закона). С правовых позиций имеет значение: 1) упоминание в Законе общественной экологической экспертизы наряду с государственной, 2) юридически обязательный статус заключения общественной экологической экспертизы после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы, 3) ответственность председателя и членов общественных коллективов экспертов за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством России, 4) запрет финансирования и производства работ по всем проектам и программам при наличии отрицательного заключения общественной экологической экспертизы, утвержденного соответствующими органами.
Основные полномочия граждан и общественных объединений при проведении государственной экологической экспертизы предусматриваются комментируемым Законом и Федеральным законом об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. Согласно указанным в них нормам граждане и общественные объединения имеют право:
выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
направлять в письменной форме Минприроды и его органам аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
получать от Минприроды и его органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения (ст. 3 и 19 Закона от 23 ноября 1995 г.);
обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд (ст. 38 комментируемого Закона).
Кроме того, общественные объединения вправе:
требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации;
рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов (ст. 13 комментируемого Закона).
К проведению государственной экологической экспертизы имеют отношение некоторые более общие экологические права, а именно: требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц; предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности (ст. 12 и 13 комментируемого Закона).
В связи с изложенным напомним, что согласно ст. 7 Закона Российской Федерации о государственной тайне от 21 июля 1993 г. к сведениям, не подлежащим засекречиванию, относится информация о: чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; состоянии экологии, здравоохранения, санитарии; фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; фактах нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.
2. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан, общественных объединений, а также органов местного самоуправления общественными объединениями, основной целью деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством порядке.
В соответствии со ст. 22 Закона от 23 ноября 1995 г. общественная экологическая экспертиза тех же объектов может проводиться независимо от государственной. Это означает, по нашему мнению, что она может проводиться до, одновременно либо после государственной экологической экспертизы.
Общественные объединения при этом имеют право:
получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе;
знакомиться с нормативно - технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
участвовать в качестве наблюдателей (через своих представителей) в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.
Ст. 23 и 24 Закона от 23 ноября 1995 г. предусматривают следующие условия проведения общественной экологической экспертизы:
государственную регистрацию заявления общественных объединений о проведении экологической экспертизы;
порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления;
форму и содержание заявления о проведении экологической экспертизы;
обязанности общественных объединений, организующих экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения;
исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.
Учитывая зависимость силы заключения общественной экологической экспертизы от авторитета участников и мотивированности доводов, важно обеспечить ее правильную процедуру и персональный подбор комиссии. В принципе, требования к ним адекватны проведению государственной экологической экспертизы, однако скрупулезность и тщательность их выполнения особо значимы в связи с отсутствием обязательности заключения. Так, состав экспертов по их научной квалификации и компетентности должен быть по уровню не ниже экспертов государственной экспертизы - иначе их доводы, даже более мотивированные, не будут должным образом восприняты.
Тщательное выполнение всех требований, упомянутых выше, в последние годы, к сожалению, воспринимается как формализм, бюрократизм, хотя является непременным условием качественного экспертного заключения общественности.
Получение мотивированного и обоснованного заключения является важной частью дела, но главное - довести мотивированное заключение до принимающих решение органов и должностных лиц, сделать его альтернативным, равноправным, наряду с заключением государственной экологической экспертизы, мнением официальных организаций. Поэтому целесообразно