"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

а также устойчивости природной среды к антропогенному воздействию; оценки и прогноза возможных изменений в природной среде и состояния ее отдельных компонентов вследствие строительства и эксплуатации объектов; должного изучения социальной среды, санитарно - эпидемиологической обстановки в регионе и состояния здоровья населения; оценки возможных аварийных ситуаций, степени риска их возникновения; детальной проработки природоохранных мероприятий по предотвращению экологически вредного воздействия намечаемой деятельности, по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды (с учетом ликвидации последствий возможных аварий); рассмотрения вопросов по организации локального мониторинга за состоянием окружающей природной среды.
В проектной документации по-прежнему часто лишь декларируются подходы, ориентирующие на ресурсосберегающие, малоотходные и безотходные технологии; предлагаются к реализации технические и технологические решения, не прошедшие необходимой экспериментальной опытно - промышленной проверки; имеют место искажения представляемой информации как по объему выбросов и сбросов загрязняющих веществ, так и по их составу (хотя ст. 84 комментируемого Закона предусматривает за это административную ответственность); присутствуют вещества, на которые не установлены ПДК (в "ТЭО организации производства акриловой кислоты и акрилатных продуктов на Пермском НПО им. С.М. Кирова" отмечено, что в выбросах и сбросах могут присутствовать до 50 наименований загрязняющих веществ, больше половины из которых не имеют ПДК); не всегда рассматриваются вопросы минимизации отходов производства и их возможного использования.
Раздел VI. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ
ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ, ПРОЕКТИРОВАНИИ, СТРОИТЕЛЬСТВЕ,
РЕКОНСТРУКЦИИ, ВВОДЕ В ЭКСПЛУАТАЦИЮ ПРЕДПРИЯТИЙ,
СООРУЖЕНИЙ И ИНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 40. Общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов
Статья 41. Экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов
Статья 42. Экологические требования к технико - экономическому обоснованию проекта и проектированию предприятий, сооружений и иных объектов
Статья 43. Экологические требования к строительству, реконструкции предприятий, сооружений и иных объектов
Статья 44. Экологические требования при вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов
Раздел VII. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ ПРИ
ЭКСПЛУАТАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ, СООРУЖЕНИЙ, ИНЫХ ОБЪЕКТОВ
И ВЫПОЛНЕНИИ ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья 45. Общие экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов
Статья 46. Экологические требования в сельском хозяйстве
Статья 47. Экологические требования при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ
Статья 48. Экологические требования к энергетическим объектам
Статья 49. Экологические требования при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов
Статья 50. Экологические требования при использовании радиоактивных материалов
Статья 51. Экологические требования при использовании химических веществ в народном хозяйстве
Статья 52. Охрана окружающей природной среды от вредного биологического воздействия
Статья 53. Охрана окружающей природной среды от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий
Статья 54. Охрана окружающей природной среды от производственных и бытовых отходов
Статья 55. Экологические требования к военным и оборонным объектам, военной деятельности
Статья 56. Охрана озонового слоя Земли
Статья 57. Разработка и реализация проектов, существенно влияющих на окружающую природную среду
Комментарий к статьям 40 - 57
1. Необходимость объединения в настоящем Комментарии двух указанных разделов Закона объясняется сходством и даже единообразием формулировок как самих требований, так и экономических и правовых мер их обеспечения. В тексте ст. 40 Закона использован термин "требования экологической безопасности". Следовательно, требования экологической безопасности достигаются мерами обеспечения благополучной (благоприятной) окружающей природной среды.
Экологические требования в комментируемом Законе сформулированы применительно к четырем "уровням" или "направлениям".
Во-первых, применительно к природопользованию (по существу, во всех статьях - с 40 до 57). Это означает экологизацию природопользования и всех его конкретных видов (землепользования, недропользования, лесопользования, водопользования, пользования атмосферным воздухом, животным миром), т.е. всемерное усиление его защиты от различных вредных техногенных и антропогенных воздействий, приводящих к ухудшению окружающей среды. Так, земли охраняются от эрозии, снижения плодородия, загрязнения и заражения; воды - от загрязнения, засорения, истощения; леса - от самовольных и незаконных рубок, пожаров. В то же время предусматриваются меры предупреждения вредного влияния самих природных явлений, ликвидации их последствий (землетрясений, оползней, селевых потоков, потепления климата, затоплений, повышения уровня морей и Мирового океана). Предусматривается комплекс экономических мер, меры экологической экспертизы, экологического контроля, традиционной юридической ответственности (дисциплинарной, материальной, административной, уголовной, гражданско - правовой (имущественной), а также специальной эколого - правовой - прекращение права природопользования, приостановление или прекращение экологически вредной деятельности отраслей, производств, объектов, перепрофилирование или вывод их за пределы населенных пунктов). Экологизация природопользования вводит его в рамки рациональной, научно обоснованной, безвредной или менее вредной для окружающей природной среды деятельности, включает в систему экологической безопасности.
Во-вторых, экологические требования сформулированы применительно к различным отраслям и объектам производственно - хозяйственной и иной деятельности. Сюда относятся, в частности, отрасли и объекты промышленности, транспорта, строительства, энергетики, военной деятельности, сельского хозяйства, мелиорации и др. Они могут отрицательно влиять на природные объекты (загрязнять, заражать, засорять земли, воды, атмосферный воздух), губительно - на озоновый слой, климат, уровень океанов и морей. В целях предупреждения такого воздействия или уменьшения его последствий действуют экологические требования о запрете подобной деятельности, в частности, при разработке планов, размещении и строительстве объектов и сооружений, вводе их в эксплуатацию и при эксплуатации. В то же время принимаются меры по усилению экологического контроля и надзора, ответственности виновных, в том числе - эколого - правовой (приостановление или прекращение деятельности).
В-третьих, особые экологические требования устанавливаются применительно к деятельности в регионах, на территориях, в зонах. В особенности это касается, например, регионов и территорий Крайнего Севера, Белого моря, озера Байкал, Северного Прикаспия, Волжского бассейна, Черного и Азовского морей, административных территорий. Для них могут разрабатываться специальные экологические программы, территориальные схемы комплексной охраны природы (ТерСКОП). Особо выделяются (объявляются) зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия (последствий чернобыльской аварии, Северного Прикаспия и др.) <*>. К особо охраняемым территориям, в которых устанавливаются специальные экологические требования, особые охранные режимы, относятся лечебно - оздоровительные и курортные местности, заповедники, национальные и природные парки, заказники, ботанические сады и дендрологические парки, памятники природы. В них также, как правило, устанавливаются дополнительно санитарные зоны или зоны (округа) санитарной охраны <**>.
--------------------------------
<*> См.: Закон РСФСР от 15 мая 1991 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699; новую ред. Закона. - Российская газета. 1992. 5 августа. См. далее комментарий к разд. VIII, ст. 58 - 59 комментируемого Закона.
<**> См.: Закон Российской Федерации от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" // Российская газета. 1995. 4 марта; Закон Российской Федерации от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" // Российская газета. 1995. 22 марта. См. далее комментарий к разд. IX, ст. 60 - 67 комментируемого Закона.
В-четвертых, экологические требования предусматриваются применительно к объектам в населенных пунктах <*>. Здесь действуют и градостроительные, и санитарно - эпидемиологические нормы; учитываются правила планировки и застройки; особое внимание уделяется охране атмосферного воздуха, водоемов, лесов и лесонасаждений; предусматриваются меры по усилению контроля и ответственности.
--------------------------------
<*> См.: Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "Об основах градостроительства" // Российская газета. 1992. 25 августа; Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. "Об административной ответственности... за правонарушения в области строительства" // Российская газета. 1992. 16 января; Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 773.
Осуществление экологических требований должно обеспечиваться соответствующим механизмом, иначе они останутся декларациями. Такими реальными инструментами являются нормы об экономическом механизме охраны окружающей природной среды (разд. III, ст. 15 - 24), о нормировании качества окружающей природной среды (разд. IV, ст. 25 - 34), об экологической экспертизе (разд. V, ст. 35 - 39) и об организационно - правовом механизме охраны окружающей природной среды (разд. X "Экологический контроль", ст. 68 - 72, разд. XIII "Ответственность за экологические правонарушения", ст. 81 - 91). Об этом говорится в комментарии к указанным разделам Закона.
2. После принятия Закона (декабрь 1991 г.) появились материалы, касающиеся требований экологической безопасности, которые необходимо рассмотреть в настоящем Комментарии. Речь идет о разработке Концепции Российской Федерации об экологической безопасности <*>.
--------------------------------
<*> См.: Экологическая безопасность России. М., 1994.
В мире признано, что стержнем этой Концепции является теория экологического риска и прикладная ее часть - определение уровня приемлемого риска (этот риск во многом определяется воздействиями на здоровье людей). Чем скорее мы выйдем на мировой уровень теоретических и практических разработок в этой области, тем успешнее будет решаться задача обеспечения национальной экологической безопасности.
В ноябре 1991 года в рамках Государственного Совета России были определены основы Концепции экологической безопасности. В конце 1992 года в Минприроды была разработана концепция Федеральной программы "Экологическая безопасность России", а в начале 1993 года - рассмотрена Концепция экологической безопасности России.
В марте 1993 года Совет Безопасности Российской Федерации обсудил вопрос о состоянии здоровья населения России (в том числе в связи с экологическим положением в стране). Были показаны огромные потери жизненного и трудового потенциала страны. Все это отражает растущее понимание важности включения экологической безопасности в структуру национальной безопасности.
В Концепции даются следующие основные понятия и определения.
Экологическая опасность - вероятность разрушения среды обитания человека, связанных с ним растений и животных в результате неконтролируемого развития экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф, вследствие чего нарушается приспособляемость живых систем к условиям существования.
Экологическая безопасность - процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду.
Система экологической безопасности - совокупность законодательных, технических, медицинских и биологических мероприятий, направленных на поддержание равновесия между биосферой и антропогенными, а также естественными нагрузками.
Субъекты экологической безопасности - индивидуум, общество, биосфера, государство.
Объекты экологической безопасности - жизненно важные интересы субъектов безопасности: права, материальные и духовные потребности личности, природные ресурсы и природная среда как материальная основа государственного и общественного развития.
Политика экологической безопасности - целенаправленная деятельность государства, общественных организаций, юридических и физических лиц по обеспечению экологической безопасности.
Экологический риск - соотношение величины возможного ущерба при воздействии экологического фактора (в заданной интенсивности) и вероятности реализации этого воздействия.
3. Президент России Указом от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" одобрил "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" <*>. Это сделано, как отмечено в Указе, для определения государственной стратегии в данной сфере в соответствии с документами Конференции по окружающей среде и развитию. В то же время Правительству Российской Федерации было предложено до конца 1994 года представить Президенту Российской Федерации проект Концепции перехода Российской Федерации "на модель устойчивого развития, обеспечивающую сбалансированное решение задач социально - экономического развития на перспективу и сохранения благоприятного состояния окружающей среды и природоресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения". Таким образом, речь идет именно о концепции экологической безопасности страны.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1994. 9 февр.
Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития являются основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. В этих целях:
осуществляется государственное