"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

довести содержание общественной экологической экспертизы до сведения максимально широкого, заинтересованного в этом круга лиц путем: рассылки, опубликования в средствах массовой информации, организации лекций, "круглых столов", дискуссий, обсуждений.
Работа экспертов в общественных комиссиях не исключает платности - за счет экологических фондов, пожертвований, иных поступлений, не запрещенных законом. Может использоваться и самообложение граждан, предусмотренное российским законодательством. В зарубежных странах весьма распространены практика временного объединения граждан для решения таких проблем, как общественная экологическая экспертиза, приглашение юриста для консультации или выступления в суде, сбор средств исключительно для этих локальных и ограниченных по времени нужд.
Заключение общественной экологической экспертизы направляется Минприроды и его органам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации экологической экспертизы, органам местного самоуправления, передается другим заинтересованным лицам, может публиковаться в средствах массовой информации.
3. Целесообразно остановиться на некоторых процедурных правилах проведения государственной экологической экспертизы и компетенционных нормах, показывающих, кто за что должен отвечать.
Так, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законов, а также прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы (ст. 5 Закона от 23 ноября 1995 г.).
К ведению субъектов Российской Федерации относится делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях государственных экспертных комиссий, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах (ст. 6 Закона от 23 ноября 1995 г.).
Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы:
получают бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности необходимую информацию, имеют доступ к базе данных о состоянии окружающей среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее;
направляют в банковские организации представления о приостановке (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;
предварительно информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертной комиссии по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов;
организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду;
предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно - технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы;
направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы об их рассмотрении при проведении государственной экологической экспертизы, информацию об ее заключении;
предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.
Территориальные органы Минприроды обязаны своевременно информировать органы прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации и ее субъектов, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства об экологической экспертизе.
Ближе всех к населению находятся органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут:
делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседания государственных экспертных комиссий, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и на других, в случаях возможного воздействия на окружающую среду их хозяйственной и иной деятельности;
принимать и реализовывать, в пределах своих полномочий, решения на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы;
организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;
информировать органы прокуратуры, специально уполномоченные территориальные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта без положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Для этого органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной и общественной экологических экспертиз.
В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, входят:
оплата проведения государственной экологической экспертизы;
передача государственным экспертным органам и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы;
осуществление хозяйственной и иной деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются Минприроды и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют функции через свои специализированные подразделения (ст. 13 Закона от 23 ноября 1995 г.).
К комментируемым статьям Закона об охране окружающей природной среды могут иметь также отношение следующие нормы Закона об экологической экспертизе:
в представляемой на экспертизу документации должны быть материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; положительные заключения и документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями, организованных органами местного самоуправления;
повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда;
эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключений общественной экспертизы, а также аргументированных предложений органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан; имеет право требовать от заказчиков представления дополнительных материалов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы;
заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии;
заключение экспертной комиссии утверждается специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, что означает подтверждение последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и ее субъектов.
Не следует смешивать государственную и общественную экологические экспертизы с иными, смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т.п.; нередко они имеют те же цели, но не обеспечиваются соответствующими нормами права.
4. Закон об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. ввел большое количество новелл, в том числе об ответственности за нарушение законодательства как одной из гарантий прав граждан на участие в экологической экспертизе, на качество окружающей среды.
Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц теперь (с 30 ноября 1995 г.) считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий к проведению экологической экспертизы; непредставление государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных комиссий признаются: необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспертируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.
Руководители и члены экспертной комиссии отвечают за фальсификацию заключения экспертизы, за сокрытие сведений о своей заинтересованности в результатах экспертизы; так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика, гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними, представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.
Нарушением законодательства со стороны должностных лиц считаются: выдача разрешений на специальное природопользование или на иную деятельность без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания воздействия на ход и результаты проведения экологической государственной и общественной экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (ст. 30 Закона от 23 ноября 1995 г.).
В ряде субъектов Российской Федерации разработаны и приняты нормативные акты по этим вопросам, вводящие конкретные формы привлечения общественности. Так, согласно Закону Республики Коми "Об экологической экспертизе" от 20 октября 1992 г. по наиболее сложным проектам предусматривается "Резюме, позволяющее неспециалисту в достаточной степени разобраться в сути излагаемых вопросов", опубликование органом государственной экологической экспертизы в периодической печати декларации об экологических последствиях, с указанием организации заказчика, ответственной за ознакомление общественности с документами и материалами, а также сроков, места и времени ознакомления. Закон Республики Коми содержит специальную статью о порядке обсуждения с общественностью намечаемой заказчиком деятельности. Представители общественности вправе бесплатно ознакомиться с документами, представлять в государственное экспертное учреждение свои письменные замечания и предложения. Установлен и срок для этого - один месяц со дня опубликования декларации об экологических последствиях. Государственный комитет по охране природы направляет в течение недели копии этих замечаний и предложений экспертам и заказчику намечаемой деятельности. Лица, представившие свои замечания, по их желанию могут не раскрываться. Таким образом, научные рекомендации и пожелания обретают обязательную силу и становятся правовыми нормами, обеспечиваемыми государством, должностными лицами, что весьма важно, - из области пожеланий, опыта, предложения общественности становятся требованиями ко всем предприятиям, их должностным лицам.
5. В 1995 году внимание общественности привлекла государственная экологическая экспертиза высокоскоростной магистрали Петербург - Москва. В ходе ее проведения были выявлены нарушения земельного законодательства Российской Федерации, законодательства об особо охраняемых природных территориях. Положения об ОВОС: без должного решения суда земельные участки, принадлежащие гражданам на праве собственности, были переведены в разряд арендуемых; вырубка лесов первой и второй групп началась без постановления Правительства, в связи с чем иски в арбитражные суды о возмещении ущерба были удовлетворены; проект ТЭО не прошел общественных слушаний в субъектах Российской Федерации, на территориях, охваченных местным самоуправлением; задеты и нарушены границы Валдайского национального парка. Тем не менее, Минприроды направило положительное заключение на ТЭО в Правительство <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Не смогли или не захотели? // Зеленый мир. 1996. N 6.
Была проведена государственная экологическая экспертиза таких крупных объектов с иностранными инвестициями, как: ТЭО освоения Лунского и Пильтур - Астохского месторождений нефти и газа шельфа о. Сахалин (балансовые запасы месторождений: свободный газ категории С1-364,0 млрд. куб. м, категории С2-109,8 млрд. куб. м; нефть категории С1-284,6 млн. т и категории С2-93,6 млн. т); экологическое обоснование контракта ПО "Коминефть" с фирмой "Тоталь" на разработку Харьягинского нефтяного месторождения с долевым распределением продукции; обосновывающие материалы на создание совместного предприятия ГП "Архангельскгеология" и фирмы "Коноко" (США) по поиску, разведке и разработке месторождений углеводородов в северном районе Тиман - Печоры.
Накопленный опыт работы государственной экологической экспертизы позволяет выявить следующие недостатки представляемых материалов: предпроектная и проектная документация с точки зрения оценки воздействия на окружающую природную среду по-прежнему остается на недостаточно научно обоснованном уровне: поверхностно прорабатываются характер, степень, вид воздействия на природные комплексы, а также вероятные экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия намечаемой хозяйственной деятельности. Документация часто поступает без: должного анализа экологической ситуации и состояния природной среды в зоне возможного воздействия намечаемой деятельности,