"комментарий к закону российской федерации "об охране окружающей природной среды" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("инфра-м-норма", 1996)

кризиса федерального значения. Другие зоны, если будет обоснована их необходимость, могут объявляться на основе конституций, законов, уставов субъектов Федерации, если это не противоречит Конституции и законам России.
Дискуссионным остается вопрос о содержании Программы выхода из экологического кризиса, точнее - ее экологическом либо социально - экономическом характере. Теоретически, проект выхода из экологического кризиса не может не иметь экологических приоритетов. Но современная практика во многом соперничает с теорией - если программа не будет иметь социально - экономического характера, не пройдет "обкатку" Минфина и Минэкономики, то выделение по ней финансовых, налоговых и иных средств станет весьма проблематичным и может наступить та нерезультативность (точнее - безрезультатность), которая постигла другие экологические программы, не вписавшиеся в план и бюджет страны. Выход заключается, по-видимому, в том, чтобы Программа социально - экономического развития территории в условиях кризисной экологической ситуации обеспечивала рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов территории.
4. Право зарубежных стран не предусматривает норм, аналогичных ст. 58 и 59; усилия иностранного законодателя, как правило, сосредоточиваются либо на видах природных ресурсов (атмосферном воздухе, почвах, водах) и способах предупреждения их кризисной деградации, либо на преодолении залповых ситуаций типа взрывов, землетрясений, ураганов, пожаров, массовых выбросов опасных веществ, когда производственные процессы выходят из-под контроля. Крупные аварии на промышленном производстве, приведшие к кризисной экологической ситуации, произошли в Севезо (Италия), Фликсборо (Англия), Бинке (Нидерланды), Вельберте (ФРГ) - они дали основания для принятия Европейским сообществом актов, регулирующих правила оповещения населения данной и других стран, поведения операторов и другого технического персонала, порядок эвакуации граждан, оказания помощи пострадавшим, принятия экологических мер.
Представляет интерес возложение за рубежом на предпринимателей обязанности в любое время представлять компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли все необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства и окружающей среды.
В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях - загрязнителях и происшествиях, вызвавших загрязнение, о состоянии территорий, причинах аварий, опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры регулирования экологической обстановки, порядок контроля, конкретные ограничения. Поощряется сотрудничество государств в принятии мер по предупреждению и ликвидации кризисов, извещение друг друга о залповых выбросах, обмен передовой технологией наблюдения и экологического контроля.
Некоторые ориентиры может дать практика Мирового банка. Его природоохранная деятельность началась с финансирования в середине 80-х годов многочисленных проектов, содержащих экологический элемент или преследующих чисто природоохранные цели - восстановление лесов, контроль за загрязнением и т.д. Практика быстро показала неэффективность финансирования разовых проектов, необходимость оказания более масштабной и последовательной финансовой помощи деградирующим территориям. Природоохранная деятельность Мирового банка подверглась переосмыслению, и была сформулирована новая экологическая концепция на макроэкономическом уровне. К настоящему времени значительное число стран с помощью Мирового банка завершило разработку национальных планов действий по сохранению природной среды (Албания, Египет, Гондурас и др.); составляются масштабные национальные экологические планы для Боливии, Бурунди, Китая, Индии, Непала, Пакистана, в перспективе - для Болгарии, Польши, Туниса и некоторых других государств. Подготавливая рекомендации, Банк стремится выявить коренные причины, экономические и социальные факторы неблагополучия территорий, выработать алгоритм действий применительно к каждому конкретному случаю, состоянию хозяйственной деятельности, задействовать организационные, правовые, экономические инструменты, обеспечить комплексность подхода, пересматривает роль и место отдельных регионов в национальной экономике, содействует созданию социальных, юридических, экономических условий выхода из неблагополучной экологической ситуации. Анализируя, например, деградацию природных ресурсов в ряде латиноамериканских стран, Банк сделал вывод о непосредственной взаимосвязи этого процесса со средоточением земельных латифундий в руках немногих собственников: в этих условиях одной из предпосылок экологического оздоровления становится перераспределение земельной собственности, то есть земельная реформа <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.: Вылегжанина Е.Е. Россия - Мировой банк: экологическое сотрудничество // Бизнес: Восток - Запад. 1993. N 5 - 6.
Опыт оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий; снизить загрязнение удалось через перепрофилирование и приостановку предприятий - загрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде обитания.
Во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности, вблизи атомных электростанций. Положительный опыт привлечения федеральных ресурсов накоплен при облагораживании природной среды, окружающей Великие озера - территорию, находящуюся между США и Канадой: здесь поучителен и пример объединения двух крупных стран, и максимальное использование национальных мер административного и уголовного характера, и самокоординация органов местной власти, осуществляемая через регулярные встречи уполномоченных от представительных и исполнительных органов (иные масштабы стран и загрязненных территорий не потребовали принятия в зарубежных государствах законов о зонах экологического бедствия, предполагали использование имеющихся материальных ресурсов и правовых средств для преодоления тревожной ситуации; если чрезвычайные меры национального масштаба и принимались, то применительно к природному ресурсу, а не к территории).
В ряде экологически масштабных зарубежных проектов оказывается полезной категоризация проблем по степени остроты и важности - по "коричневому" и "зеленому" спискам: в первый вносятся проблемы, требующие первоочередного решения (закрытие цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной медицинской помощи, дезактивация местности и др.); во второй - вопросы управления устойчивым развитием природопользования, снижения деградации ресурсов, их воспроизводства.
Входят в практику экологические компенсационные фонды. 15 - 20% фонда формируются за счет государственного бюджета, остальное - за счет предприятий - загрязнителей с повышенным экологическим риском. Средства фондов расходуются на проведение реабилитирующих мероприятий с последующим возмещением этих затрат причинителем, если виновное лицо установлено.
Близок к этому институт возмещения экологического вреда при помощи страхования, хотя страхование от экологического риска не получает широкой поддержки. Объясняется это во многом тем, что понятие экологического ущерба законодательно не определено и может толковаться настолько широко, что сумма его компенсации может разорить целую сеть страховых компаний. Но страхование экологического риска нередко проводится в рамках общего страхования предприятия от аварий и катастроф путем включения в страховые договоры конкретных пунктов.
Государство освобождает от части налогообложения отдельные виды экологической деятельности - внедрение безотходных технологий, выпуск экологически чистой продукции, дарение ценных природных комплексов государственным органам, учреждениям, общественным организациям, переуступка права земельной собственности на территории национальных парков, заповедников. Однако растет убеждение, что обеспечение экологического благополучия должно стать неотъемлемой частью деятельности и долгом предприятий без дотаций и привилегий.
Раздел IX. ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ПРИРОДНЫЕ ТЕРРИТОРИИ
И ОБЪЕКТЫ
Статья 60. Природно - заповедный фонд Российской Федерации
Статья 61. Государственные природные заповедники
Статья 62. Государственные природные заказники
Статья 63. Национальные природные парки
Статья 64. Памятники природы
Статья 65. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных
Статья 66. Охрана природы курортных и лечебно - оздоровительных зон
Статья 67. Охрана зеленых зон
Комментарий к статьям 60 - 67
Охраняемые природные территории и объекты - это такие участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Придание им особого статуса означает установление более значимого использования, чем традиционное хозяйствование, а именно сохранение для науки, культуры, поддержания здоровья населения, обеспечения экологического баланса.
Необходимость существования системы особо охраняемых природных территорий определена Конституцией Российской Федерации. Сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий признано приоритетным направлением государственной экологической политики. Предусматривается расширение площадей этих территорий до 3% площади Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков до 2000 года. В процессе ее реализации на территории России учреждаются новые государственные природные заповедники и национальные парки <*>.
--------------------------------
<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 42. Ст. 3972.
Правовой основой организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и объектов в настоящее время являются комментируемый Закон и специальные законы: Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" <*>, принятый Государственной Думой 15 февраля 1995 г., и Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" <**>, принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. Оба эти Закона внесли существенные изменения в содержание ст. 60 - 64 и 66 Закона "Об охране окружающей природной среды", и при анализе их следует руководствоваться указанными специальными законами.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 1995. 22 марта.
<**> См.: Российская газета. 1995. 1 марта.
В систему законодательства об особо охраняемых природных территориях входят другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также субъектов Федерации. Все они исходят из положений, установленных федеральными законами, а в случае противоречий должны быть приведены в соответствие с ними.
Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством: земельным, водным, лесным и др. Однако при его применении следует исходить из того, что смысл охраны таких территорий состоит в установлении специальных норм, выражающих интересы охраны природы.
С учетом специфики режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются:
государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
национальные парки;
природные парки;
государственные природные заказники;
памятники природы;
дендрологические парки и ботанические сады;
лечебно - оздоровительные местности и курорты.
Правительство Российской Федерации, субъекты Федерации, местные органы самоуправления могут учреждать и другие категории: зеленые зоны, городские леса, микрозаповедники, биологические станции и др.
Для защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.
Все категории особо охраняемых природных территорий учитываются при перспективном планировании экономического и социального развития, разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки. Следует подчеркнуть, что комментируемый Закон дает право ограничивать хозяйственную деятельность на выявленных и зафиксированных в указанных документах территориях. Решение об этом принимают органы государственной власти субъектов Федерации.
Особо охраняемые территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Первые являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, другие - соответственно, собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований. Федеральные и региональные территории определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, местные - в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
2. Высшей формой особо охраняемых территорий являются государственные природные заповедники. Ими объявляются комплексы и объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, экологическое, просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные и редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких комплексов создаются научно - исследовательские некоммерческие учреждения федерального значения - государственные природные заповедники. Их задача - сохранять и изучать естественный ход процессов и явлений, генофонд живых организмов, отдельные виды и сообщества растений и животных, типичные и уникальные экосистемы, проводить учебную работу, заниматься экологическим просвещением.
Заповедникам, осуществляющим глобальный мониторинг и входящим в международную систему биосферных заповедников, присваивается статус биосферных. К их территориям могут быть присоединены участки для организации биосферных полигонов, где проводятся научные исследования, экологический мониторинг, апробируются методы организации рационального природопользования.
Государственные