Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 09.07.2013 по делу n Г. КРАСНОЯРСК. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

орган указывает, что проведение правовой экспертизы вменено начальнику отдела контроля органов власти, что соответствует Приказу №447, суд соглашается с данным доводом. Кроме того, антимонопольный орган указывает, что заключение имелось, однако не было подшито к материалам антимонопольного дела. Суд апелляционной инстанции соглашается с тем, что в данной части нарушения нет.

Отдел, ответственный за проведение внутриведомственной правовой экспертизы, определяется руководителем территориального органа.

В соответствии со статьей 43 Закона о защите с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле.

Согласно пункту 3.35.1 Приказа №447 в дело подшиваются документы и материалы, которые имеют непосредственное отношение к данному делу (за исключением докладной записки и заключения) и располагаются в хронологической последовательности их поступления. В отдельные тома помещаются документы и материалы, содержащие информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну. Указанная информация не подлежит разглашению, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Лицам, участвующим в деле, документы и материалы, приобщаемые к делу, представляются в подлиннике или в виде копий, заверенных надлежащим образом, что установлено пунктом  3.35.2 Приказа №447. В каждом томе (части) дела ведется лист ознакомления в соответствии с Приложением № 12 настоящего приказа. По окончании каждого ознакомления с материалами дела в листе ознакомления лицо, ознакомившееся с материалами дела, делает соответствующую запись.

Из чего следует, что Приказ №447 регулирует вопрос формирования антимонопольного дела, его состав и порядок ознакомления с материалами дела лицами, участвующими в деле.

Таким образом, докладная (в данном случае служебная) записка, послужившая основанием для возбуждения дела, не относится к материалам антимонопольного дела, а является внутренним документом, который может подшиваться в отдельную папку.

Таким образом, данный документ не отнесен к материалам дела, и может быть не представлен участвующим в деле лицам, которые могут ознакомиться только с материалами дела, а, следовательно, и действия по его непредставлению (не включению в материалы, предназначенные для ознакомления) тоже не могут быть признаны противоречащими закону.

Оценивая обоснованность выводов антимонопольного органа и Арбитражного суда Красноярского края о наличии нарушений в действиях администрации города Красноярска, главного управления по физической культуре, спорту и туризму администрации г. Красноярска, МАУ «Дирекция СММ», суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Остров Татышев в городе Красноярске – остров на реке Енисей, на котором расположен парк (Постановление администрации г. Красноярска от 20.08.2012 № 360 «О назначении публичных слушаний по проекту планировки и межевания территории парка острова Татышева»), который предназначен для отдыха граждан города Красноярска,  то есть является территорией, которой пользуется неограниченный круг лиц. Таким образом, в соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации данная земля относится к территории общего пользования.

Таким образом, напрямую из нормативных актов следует неверность довода апелляционной жалобы о том, что отнесение территории острова к местам общего пользования не доказано.

На острове расположен ряд объектов спортивного предназначения, которые, как указывает МАУ, построены за счет выделенных ему денежных средств и содержатся им.

В томе 6, 7 и 8 настоящего дела содержатся договоры, в соответствии с которыми МАУ «Дирекция СММ» выступает в качестве заказчика подрядных работ, услуг по охране, поставок товаров.

В материалы дела представлена информация о спортивных объектах, расположенных на острове Татышев, находящихся в оперативном управлении МАУ «Дирекция СММ» (т. 4, л.д. 131) (гимнастический комплекс, КТП 63 кВа, уличная тренажерная площадка, комплекс для настольного тенниса, комплект для велопроката, уличная тренажерная площадка, спортивный игровой комплекс, площадка для отдыха, павильон сборно-разборный, площадка под хоккейную коробку, велобеговая дорожка, кордодром, роллердром). Данные объекты находятся в муниципальной собственности.

Для целей настоящего спора следует отличать отношения, связанные с пользованием территорией парка жителями города Красноярска – их доступ на данную территорию свободен, пользование территорий, в том числе с использованием собственного спортивного инвентаря никем не ограничивается, и предметом настоящего спора не является; и отношения, которые связаны с использованием данной территории в целях ведения предпринимательской деятельности – указанная деятельность может вестись там постольку, поскольку она соответствует законодательству, и с соблюдением условий, выдвигаемых законодательством, в том числе актами местного самоуправления. Для целей ведения предпринимательской деятельности доступ к спортивным объектам, расположенным на острове Татышев, действительно, как указано в апелляционной жалобе, не может быть общим. Однако такой доступ должен предоставляться и ограничиваться не произвольно, а только в порядке, установленном действующим законодательством.

Администрация города Красноярска является органом местного самоуправления, статус которого регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении). Согласно названному закону, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, закон выделяет «вопросы местного значения» «полномочия органов местного самоуправления». УФАС, используя терминологию Закона о защите конкуренции, говорит так же о «функциях» органов местного самоуправления.

Поскольку в настоящем споре стороны и иные лица, участвующие в деле, используют данные понятия в разных значениях, что приводит к терминологическому конфликту между ними, то для целей рассмотрения настоящего спора суд апелляционной инстанции принимает используемую сторонами терминологию в следующих смыслах.

Закон о местном самоуправлении говорит, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Закон о местном самоуправлении относит к вопросам местного значения обеспечение условий для развития на территории физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; а так же создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

«Обеспечение условий» со стороны органа власти – часть «позитивного» (предоставляющего публичные услуги) государственного управления, отличного от «негативного» (вмешивающегося, ограничивающего), и представляет собой обозначение цели, задачи государственного управления, которую орган управления должен достичь.

Для этого орган, в рамках имеющейся у него компетенции, предпринимает определенные организационные действия. Властный характер деятельности органа в данном случае определяется именно организующим характером его деятельности, но не исполнительским.

Статьей 7 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62, установлено, что к вопросам местного значения города относится обеспечение условий для развития на территории города физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий города, а также создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Под функциями органов местного самоуправления, понимаются, во-первых, функции органов, соответствующие их месту в системе распределения власти на уровне местного самоуправления. Согласно статье 34 Закона о местном самоуправлении, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования – соответственно, у него есть функция по принятию  нормативных актов, обязательных на территории, где осуществляется местное самоуправление, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – соответственно, у них есть функция по исполнению принятых актов и иных вытекающих из закона обязанностей местного самоуправления, контрольно-счетный орган муниципального образования – исполняет функцию контроля, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения – их функции определяются в зависимости от положений Устава.

Далее, говоря об администрации городского округа, как  исполнительно-распорядительном органе муниципального образования, следует, в соответствии со сложившейся доктриной государственного управления, выделить функцию по принятию нормативных правовых актов (издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц); функцию по контролю и надзору (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; либо выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; либо регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов); функцию по управлению муниципальным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении имущества); функцию по оказанию муниципальных услуг (предоставление органами власти непосредственно или через подведомственные им учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами).

Для решения стоящих перед ним вопросов администрация городского округа – как исполнительно-распорядительный орган власти – вправе выбрать способ решения (частноправовой или публично-правовой) и далее предпринимать определенные действия – то есть реализовывать свои полномочия, и осуществлять функции, возложенные на нее законом.

Полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта определены в статье 9 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», перечень которых не является исчерпывающим (пункт 10 части 1 названной статьи говорит, что к полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий).

Статья 17 Закона о местном самоуправлении говорит, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями, в том числе на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа (пункт 3 части 1).

Таким образом, для решения задачи - обеспечение условий для развития на территории физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; а так же создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, - администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) вправе реализовать одно из двух полномочий: создать муниципальное учреждение, на которое возложить исполнение конкретных действий (проведению мероприятий физической культуры и спорта, обустройство мест отдыха, строительство спортивных объектов и т.д.), либо формировать и размещать муниципальный заказ среди иных юридических лиц, которые будут проводить мероприятия физической культуры и спорта, обустраивать места отдыха, строить спортивные объекты и т.д. Однако не возможно совместить два этих пути – создать МАУ и возложить на него организацию деятельности иных субъектов в целях решения задач - поскольку в таком случае орган создает дополнительное управленческое звено, которое реализует полномочия и функции органа власти, что противоречит законодательству.

В данном случае администрацией города Красноярска допущено именно такое нарушение.

Антимонопольный орган указывает, что администрация города Красноярска наделила МАУ «Дирекция СММ» функциями (полномочиями) органа местного самоуправления, связанными с обеспечением условий для развития на территории города физической культуры и массового спорта, организацией проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий города, а также созданием условий для массового отдыха жителей города и организацией обустройства мест массового отдыха населения.

Управление в апелляционной жалобе указывает, что только функции по оказанию государственных (муниципальных) услуг могут быть переданы подведомственным учреждениям. Не указав конкретную функцию, нельзя определить ее передачу, нельзя передать функцию, которая отсутствует у органа. Соответственно, Управление не имело возможности передать МАУ какие-либо функции.

Указанный довод не принимается по двум