"комментарий к федеральному закону от 27 декабря 2005 г. n 196-фз "о парламентском расследовании федерального собрания российской федерации" (постатейный) (шляпников а.в., рождествина а.а.)

Такой группе комментируемый Закон предоставляет право направить Председателю соответствующей палаты Федерального Собрания РФ письменное обращение о возбуждении парламентского расследования.
В данном обращении должны быть изложены факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследованию, и обоснованы необходимость и возможность его проведения в соответствии с комментируемым Законом.
Согласно ст. ст. 4 и 6 комментируемого Закона, к фактам и обстоятельствам, которые являются основаниями для возбуждения парламентского расследования, относятся:
- факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
- обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые стали известны членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Поступившее обращение о возбуждении парламентского расследования должно быть рассмотрено на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не позднее пятнадцати дней с момента поступления данного обращения к Председателю палаты. В случае положительного решения данного вопроса палатой выносится постановление о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования, данное постановление незамедлительно направляется в другую палату Федерального Собрания для решения вопроса о возбуждении парламентского расследования. Данный вопрос должен быть разрешен также в течение пятнадцати дней.
Аналогичный порядок и временные рамки предусмотрены для решения вопроса о создании парламентской комиссии и поддержке предложения о создании парламентской комиссии. Если такое предложение поступает в период между сессиями, то в течение семи дней со дня начала очередной сессии или после дня окончания работы депутатов Государственной Думы с избирателями.
Момент утверждения второй палатой постановления о возбуждении парламентского расследования и определения состава части парламентской комиссии и является днем принятия решения о возбуждении парламентского расследования. Со дня, следующего за данным днем, начинается течение годичного срока, отведенного законодателем для парламентского расследования.
Следует отметить, что комментируемый Закон не устанавливает правило, согласно которому парламентское расследование должно быть прекращено, если в течение отведенного годичного срока не достигнут положительный результат, аналогично как в комментируемом Законе не содержится указания на возможность и порядок продления срока расследования.
2. В ч. 2 комментируемой статьи законодатель закрепляет дополнительное правило, согласно которому парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ соответствующего созыва.
Таким образом, в зависимости от времени возбуждения парламентского расследования по отношению к сроку окончания полномочий Государственной Думы РФ, принявшей решение о возбуждении парламентского расследования, максимальный срок, установленный ч. 1 комментируемой статьи, может быть значительно уменьшен.
В соответствии со ст. 96 Конституции РФ Государственная Дума РФ избирается сроком на четыре года.
Таким образом, для того, чтобы иметь возможность провести парламентское расследование в рамках максимально разрешенного срока, то есть в течение одного года, парламентское расследование должно быть возбуждено до окончания трехлетнего срока после избрания Государственной Думы РФ соответствующего созыва.
Следует принять во внимание и положения ч. 5 ст. 9 комментируемого Закона, в соответствии с которой инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута и комиссия не может быть создана в течение последних шести месяцев полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента РФ или по выборам депутатов Государственной Думы.
Учитывая рассмотренные положения, следует отметить, что комментируемый Закон ограничивает полномочия Государственной Думы соответствующего созыва в принятии решения о возбуждении парламентского расследования тремя годами шестью месяцами с моменты ее избрания.
Статья 6. Основания для возбуждения парламентского расследования
Комментарий к статье 6
1. Комментируемая статья устанавливает основания для возбуждения парламентского расследования. Также, исходя из содержания ч. 1 комментируемой статьи, данная правовая норма фактически определяет круг лиц (субъектов), уполномоченных законом принимать решение о возбуждении парламентского расследования. И хотя перечисление уполномоченных на возбуждение парламентского расследования субъектов содержится и в ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона (инициатива возбуждения парламентского расследования), указанная норма носит четкий процессуальный характер и определяет порядок возбуждения парламентского расследования.
Поэтому с точки зрения материального права следует считать, что субъект (члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ), уполномоченный возбудить парламентское расследование, определен именно ст. 6 комментируемого Закона.
2. Возбуждение парламентского расследования можно рассматривать с двух позиций. Во-первых, возбуждение парламентского расследования - это отдельное решение, принимаемое в рамках комментируемого Закона, в виде вынесения соответствующего постановления, которое направляется принявшей его палатой Федерального Собрания РФ в другую палату Федерального Собрания РФ для рассмотрения вопроса о возбуждении парламентского расследования и о составе соответствующей части комиссии (ч. 2 ст. 8 комментируемого Закона). Утверждение второй палатой Федерального Собрания РФ данного постановления является началом парламентского расследования. Во-вторых, возбуждение парламентского расследования является первоначальной и самостоятельной стадией парламентского расследования. В соответствии с комментируемым Законом полномочные лица, получив сведения о фактах или обстоятельствах, относящихся к предмету парламентского расследования, должны установить наличие оснований для принятия одного из следующих решений: возбуждения парламентского расследования или отказа в его возбуждении. Кроме того, закон не запрещает членам Федерального Собрания РФ обратиться с сообщением о ставших им известным фактам в соответствующие правоохранительные органы, уполномоченные рассматривать сообщения о таких событиях по существу. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 140 УПК РФ полученное органами следствия сообщение о совершенном или готовящемся преступлении является поводом для возбуждения уголовного дела.
Пункт 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ закрепляет положение, согласно которому одним из поводов для возбуждения дела об административном правонарушении является поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Следует отметить, что в отличие от комментируемой нормы, и в УПК РФ, и в КоАП РФ законодатель четко указывает источники, содержащие информацию о поводе для возбуждения соответствующего вида производства.
В соответствии со ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат:
- заявление о преступлении;
- явка с повинной;
- сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.
Согласно ст. 28.1 КоАП РФ, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
- поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Комментируемая статья, да и сам Закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ" в целом не определяют источник информации. Вместе с этим законодатель существенно расширяет рамки возможностей членов Федерального Собрания РФ принять решение о возбуждении парламентского расследования, основываясь только на наличии в их распоряжении информации о событиях, связанных с фактами и обстоятельствами, являющимися предметом парламентского расследования.
Фактически, с одной стороны, соблюдение каких-либо дополнительных процедур для установления источника информации о данных событиях не требуется, а с другой - таким источником может быть любое сообщение (коллективное заявление граждан или организаций, сообщение средств массовой информации, доклад Президента РФ, а также предусмотренное ч. 2 комментируемой статьи предложение Уполномоченного по правам человека в РФ о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина).
Комментируемая норма права не содержит перечня фактов и обстоятельств, являющихся предметом парламентского расследования. Являясь отсылочной, ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона указывает на иную правовую норму, содержащую данный перечень.
3. В соответствии с комментируемой нормой и ч. 1 ст. 4 Закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" предметом парламентского расследования являются факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, и обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Учитывая содержание ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона, все основания для возбуждения парламентского расследования можно разделить на три группы:
1) ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ события, связанные с фактами грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека, установленные Конституцией РФ и международными нормами права, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Приобретение прав и свобод гражданина закон связывает с наступлением правоспособности и размером дееспособности человека. Вместе с этим осуществление конкретным индивидуумом своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.
Ст. 18 Конституции РФ закрепляет значение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с указанной нормой права установленные Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Учитывая значение основных прав и свобод человека и гражданина, установленных национальным законодательством, а также их международное признание, система национального законодательства устанавливает, что защита этих прав и свобод является приоритетным направлением в деятельности органов власти.
В частности, согласно комментируемой норме права, нарушение таких прав и свобод является предметом парламентского расследования. Исходя из содержания комментируемой нормы права, для принятия решения о возбуждении парламентского расследования достаточно грубого нарушения прав и свобод конкретного индивида. Массовый характер нарушений можно рассматривать как квалифицирующий признак таких противоправных действий;
2) ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
О понятии чрезвычайной ситуации техногенного характера см. п. 3 комментария к ст. 4 настоящего Закона.
Учитывая, что комментируемая норма определяет рассматриваемое основание парламентского расследования именно как обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, законодатель ограничивает предметную компетенцию парламентской комиссии.
В частности, в соответствии с комментируемым Законом парламентскому расследованию подлежат только обстоятельства, связанные с возникновением таких ситуаций. Фактически по итогам парламентского расследования должен быть сделан вывод о природе обстоятельств, которые состоят в причинно-следственной связи с чрезвычайной ситуацией техногенного характера.
Следует отметить, что законодатель не включает в комментируемую норму такой предмет, как обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций природного характера.
Учитывая, что данные ситуации возникают в силу действия сил природы, отнесенных к форс-мажорным обстоятельствам, не подконтрольным человеку, проведение по данному основанию парламентского расследования (как и любого другого) невозможно;
3) ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Комментируемый Закон не содержит указание на то, что следует понимать под негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые могут явиться основанием для возбуждения парламентского расследования. Исходя из определения чрезвычайной ситуации природного (ситуация, сложившаяся в результате событий, не поддающихся влиянию человека, то есть ситуация, являющаяся следствием действия сил природы) и техногенного характера (ситуация, сложившаяся в результате происшествий на объектах, созданных человеком), под негативными последствиями следует понимать причинение вреда правам и интересам граждан, юридическим лицам, а также государству.
В данном случае под нарушением прав и охраняемых законом интересов следует понимать причинение последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вреда здоровью граждан, повреждение или уничтожение имущества граждан и юридических