Кому он нужен, этот муниципал?

19 декабря в Санкт-Петербурге пройдут выборы в муниципальные советы. Это уже вторая в этом году попытка избрать органы местного самоуправления. Первая - 14 марта - провалилась. Из 62 советов полностью сформированы лишь 19. В остальных выборы были признаны несостоявшимися из-за неявки или в связи с массовым протестным голосованием. Городскому бюджету, по самым скромным подсчетам, попытка номер раз обошлась в 12 миллионов рублей. В случае провала и на втором заходе будет назначена новая дата выборов. А значит, еще примерно столько же средств из городской казны будут выброшены на ветер. Однако не исключено, что подобное развитие событий может склонить городскую власть к пересмотру системы муниципального устройства Санкт-Петербурга.

Деньги на ветер?

В Конституции Российской Федерации полномочия местного самоуправления (МСУ) отнесены к совместному ведению дел субъекта Федерации и РФ. Однако через некоторое время в закон была внесена так называемая "поправка Лужкова-Шишлова", согласно которой главы Москвы и Санкт-Петербурга могут фактически самостоятельно определять полномочия МСУ и их финансирование.

В результате в Петербурге было создано 111 МСУ, которые, в сущности, оказались практически беспомощными как в экономическом, так и в политическом смысле, полностью зависимыми от депутатов городского ЗакСа.

Новый губернатор Петербурга Валентина Матвиенко вскоре после прихода к власти заявила о намерении провести реформу МСУ. Основанием для подобных "деклараций о намерениях" послужил вступивший в силу новый федеральный закон "Об устройстве местного самоуправления в РФ", закладывавший иные принципы формирования органов самоуправления. Кроме того, подходил срок, когда у большинства муниципальных советов истекали полномочия.

Но для того чтобы что-то менять, сначала неплохо бы бросить взгляд назад. И если посмотреть на историю муниципальной власти в Петербурге, складывается впечатление, что система МСУ - главный фактор противостояния городского ЗакСа и администрации.

Камень преткновения

1 сентября 1995 года вступил в силу федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Согласно ему во всех субъектах и городах РФ необходимо сформировать МСУ общегородского уровня.

Меньше чем через месяц мэр Петербурга Анатолий Собчак внес в Законодательное собрание законопроект "Об отдельных вопросах формирования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге". В проекте предлагалось на шесть месяцев возложить функции МСУ на мэрию. За это время рассчитывали изменить административно-территориальное устройство города. Закон был принят в первом чтении, но потом провален.

Вместо этого в октябре городские законодатели утвердили закон "О некоторых вопросах реализации ФК "Об общих принципах реализации местного самоуправления". По этому документу право определять численный состав, территории, а также назначать выборы органов МСУ принадлежало ЗакСу. Наложить вето на этот закон Собчаку не удалось, зато он отклонил собственно законопроект "Об МСУ в Санкт-Петербурге".

Со сменой главы города страсти вокруг закона об МСУ не утихли. Масла в огонь подлила Государственная дума, которая внесла изменения в закон "Об общих принципах организации МСУ в РФ", уже упоминавшуюся выше "поправку Шишлова-Лужкова".

На основании этих изменений Законодательное собрание приняло закон "О выборах депутатов МС в Санкт-Петербурге". Согласно ему, МС должны были избираться в каждом административном районе и городе-спутнике. Одновременно был принят также закон "Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга". Внутригородские районы и города-спутники, по примеру соседнего региона - Ленинградской области, стали муниципальными образованиями. Документ был подписан губернатором и вступил в силу. Однако он противоречил федеральному закону и был отменен в судебном порядке.

В итоге в 1997 году городская администрация разработала новый вариант закона "Об МСУ в Санкт-Петербурге", согласно которому город делился на муниципальные округа "микрорайонного уровня" в количестве 111 штук (82 внутригородских и 29 в "спутниках"). Управление же районами должно было осуществляться прежними администрациями (территориальными управлениями), напрямую подчиненными Смольному. После внесения изменений в закон "Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга" два этих документа вступили в силу и действуют до сих пор.

Жизнь с чистого листа

В результате всех законодательных перипетий получилось, что в Петербурге сложилась многоступенчатая структура управления городом. Однако это на бумаге. В реальности все выглядит несколько по-другому.

Двадцать административных районов города остаются локальными зонами ответственности губернатора и финансируются по сметам из бюджета Санкт-Петербурга. Сфера полномочий их администраций определена Законом города и регулируется распоряжениями и приказами градоначальника. Районы ограничены не только в своих бюджетных правах, но и в возможностях привлечения внебюджетных средств. Они не могут самостоятельно решать вопросы использования и развития вверенной им территории. При этом наибольшая часть финансовых ресурсов - примерно 80% бюджета города - находится в распоряжении соответствующих органов администрации города.

Муниципальные образования территориально располагаются внутри границ районов. Они де-юре самостоятельны и вроде бы независимы от государственной власти, имеют хоть и небольшой, но свой бюджет, право на муниципальную собственность, которая должна служить экономической основой местного самоуправления.

Однако та сфера деятельности, которая определена муниципалам законом Петербурга, практически никак не соотносится с процессом реального управления городом. Перечень предметов "власти" МСУ по воле петербургских законодателей оказался "исчерпывающим" и может изменяться только в соответствии с новыми городскими законами.

На все задачи из консолидированного городского бюджета муниципалам выделяется примерно 2-3% на всех. Конечно, многое зависит от того, есть ли на территории МО предприятие или нет, но в среднем получается, что объем бюджета одного образования где-то от 30 до 100 миллионов рублей в год.

Но на деле получается, что распорядиться имеющимися деньгами не так-то просто. У муниципалов нет права законодательной инициативы. Решение, куда направлять те или иные средства, принимает депутат ЗакСа, в чьем округе находятся соответствующие МО. Иными словами, городские законодатели частично подменяют собой органы МСУ. Депутаты, избранные от округов, через механизм "коллективной поправки" выполняют несвойственные им функции.

Муниципальная власть в Санкт-Петербурге с момента своего создания оказалась отброшена на почвенный уровень городской политики благодаря дроблению на 111 округов. И администрация города в свое время сделала все для того, чтобы муниципалитеты были большим числом, и, малыми возможностями. В лучшем случае они способны кое-что решать на уровне коммунального хозяйства, но не более того. Таким образом, по мысли администрации, муниципалами фактически предполагалось подменить часть деятельности районных жилищных агентств и некоторые функции территориальных управлений.

В конечном итоге получается, что объем средств, реально контролируемых местной властью, ничтожен для того, чтобы пытаться серьезно изменить жизнь населения к лучшему. По всему выходит, что муниципалы были поставлены в ситуацию, когда они "за долю малую" должны были заниматься самоорганизацией наиболее активной части населения.

Все течет и что-то меняется

Весной прошлого года всерьез стали обсуждать возможность реформирования петербургской системы МСУ. Наибольшую поддержку получили два проекта.

Первый предполагал создание второго "слоя" МСУ из 22 новых муниципальных образований на уровне городских районов и пригородов. Первый слой должны были составить существующие сегодня МО. Согласно этому проекту, предполагалось, что именно на втором уровне будут сконцентрированы основные полномочия МСУ. В его ведении должны находиться вопросы установления местных налогов, распоряжения муниципальной собственностью, содержания дорог и другие. А муниципальным советам первого уровня предлагалось заняться попечительскими школьными советами, домкомами, благоустройством микрорайонов, охраной общественного порядка, опекой и попечительством.

Второй проект предполагал простое укрупнение МСУ. Схема деления города была скопирована с одного из вариантов изменения системы выборов в ЗакС. Таким образом, новые 25 МСУ должны были совпасть с реформированными депутатскими округами.

Однако столь радикальная инициатива была пресечена Валентиной Матвиенко. "Органы МСУ в Санкт-Петербурге стали реальной властью, решающей вопросы управления на местном уровне... Полагаю, оснований для кардинальных изменений и реформирования всей системы местного самоуправления и территориального устройства в частности не имеется. Более того, в нынешних условиях коренные преобразования могут нанести ущерб авторитету местных органов власти", - заявила Валентина Ивановна в своем письменном воззвании ко всем депутатам муниципальных советов от 24 декабря 2003 года.

Кое-какие реформы все-таки были проведены, но совсем не того плана. В конце прошлого года Законодательное собрание утвердило новый городской закон "О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге", внеся в третьем чтении поправку о 20-процентном пороге явки на муниципальные выборы. Как результат - провал выборов 14 марта 2004 года. Это дало повод говорить и о провале политики администрации, а сторонники реформирования МСУ попытались инициировать вотум недоверия вице-губернатору Санкт-Петербурга Виктору Лобко, отвечавшему за проведение выборов в МСУ. Однако предложение так и не было рассмотрено Законодательным собранием.

По мнению специалистов, городские власти ничего не сделали, чтобы петербуржцы почувствовали необходимость местного самоуправления. Социологи скептически относятся к тому, что 20-процентный порог явки может быть преодолен в большинстве округов. Однако выбирать муниципальные советы необходимо по закону. Поэтому если выборы не состоятся 19 декабря, то будет назначена новая дата. И так будет продолжаться до тех пор, пока все 111 МСУ не будут сформированы.

Однако вполне предсказуемый провал очередной попытки избрать муниципальную власть в ее нынешнем виде может принести городу большую пользу. Возможно, он вызовет отставку тех, кто довел систему МСУ до кризиса, а там, глядишь, и губернатор изменит свое мнение. Остается только ждать и следить за развитием событий.

Версия Натальи Григорьевой

Земля Николая Дудкина Сегодня День участкового. Этой службе исполнилось 82 года.  »
Юридические статьи »
Читайте также