Реформа энергетики: Законы с дырами

На следующей неделе Дума обсудит проекты федеральных законов по электроэнергетике, доработанные с учетом рекомендаций трехсторонней рабочей группы. В них отражены далеко не все вопросы, возникшие в ходе обсуждения, и пока разработчики законопроектов не могут дать на эти вопросы вразумительных ответов. Неудивительно: отечественного опыта функционирования рынка электроэнергии нет, а зарубежный противоречив.

Авторы законопроектов убеждены, что нужно расчленить вертикально-интегрированные компании, продать госпакеты акций в генерирующих компаниях, а дальше надежное энергоснабжение обеспечат частные собственники в условиях рынка при наличии госконтроля над федеральной сетевой компанией (ФСК) и сетевым оператором (СО). Убедительных доказательств обоснованности этой надежды не приводится. Непонятно, кто будет после реформы отвечать за энергоснабжение. Многие депутаты Госдумы не хотят нести ответственности за принятие решений с непредсказуемыми последствиями.

Предложенные законопроекты сохраняют значительную неясность относительно регулирования переходного периода, а это почти три года согласно законопроекту, а в реальности, возможно, и дольше. В это время будет происходить реорганизация энергосистем, продажа активов, часть электроэнергии будет продаваться по свободным ценам, а часть - по государственным. При этом рынки будут функционировать на основании правил переходного периода, утверждаемых правительством. Пока они даже не написаны. Самый сложный период оказывается фактически вне рамок законодательного регулирования.

В проекте закона "Об электроэнергетике" почти не затрагиваются проблемы перехода от современной системы к конкурентному рынку. Некоторые важные статьи, посвященные функционированию оптового и розничного рынков, предполагается ввести только с 1 июля 2005 г. Рабочая группа отвергла предложение принять специальный закон об имуществе РАО ЕЭС, который бы регулировал формирование ФСК, СО и оптовых генерирующих компаний. Зато принята рекомендация, что реорганизация РАО может проводиться по действующему законодательству об АО, а решения - приниматься простым большинством на общем собрании. Государству принадлежит 53,89% голосующих акций. То есть вся ответственность за реорганизацию ляжет на правительство.

Миноритарные акционеры опасаются, что в результате реорганизации будут нарушены их интересы. У мажоритарного акционера - государства - не меньше оснований для опасений. И не только потому, что даже сейчас, когда в совете директоров РАО большинство - члены правительства, дивиденды по госпакету акций составили в 2001 г. всего 160 млн руб. Главный интерес государства - в обеспечении надежного энергоснабжения потребителей по доступным тарифам, причем не только в текущем году, но и в будущем. Но гарантировать этого пока никто не может.

Работа конкурентного рынка будет во многом определяться решениями ФСК и СО. Депутаты ряда фракций настаивали, чтобы ФСК и СО на 100% принадлежали государству. Они хотели не допустить аффилированности регулирующих организаций и оптовых генерирующих компаний, неизбежной в варианте правительства, которое выступает за сохранение нынешней пропорции в распределении акций. Значение этого спора не стоит преувеличивать. И в правительственном варианте государство в состоянии при желании обеспечить свои интересы, а при отсутствии такого желания ему и 100% не помогут.

От того, как будут сформированы оптовые генерирующие компании, во многом зависит, удастся ли создать конкурентный рынок. РАО предлагает сформировать 10 таких компаний (шесть - из тепловых станций, три - из ГЭС, одну - из АЭС). При таком раскладе трудно создать везде условия для реальной конкуренции. Ведь себестоимость электроэнергии на ГЭС, АЭС и ТЭС очень разная, а ряд регионов недостаточно обеспечен электросетями. В результате в отдельных регионах возникнут локальные монополии.

Положение еще больше запутывается, если учесть, что большой пакет акций в генерирующих компаниях смогут приобрести крупные потребители. Продажа госпакетов в этих компаниях - существенный элемент реформы. Крупные промышленные потребители уже скупают акции АО-энерго у миноритарных акционеров, надеясь после реорганизации РАО получить влияние в генерирующих компаниях. Когда государство начнет продажу своих пакетов, этот процесс усилится. На рынке появятся поставщики и аффилированные с ними потребители, что не позволит создать равные условия конкуренции.

Конкуренция - лучший способ побудить предприятия снижать издержки, но если в каких-то регионах нет условий для реальной конкуренции, то там нет смысла расформировывать вертикально-интегрированные компании, отвечающие за энергоснабжение. Правительство уже согласилось на их сохранение в технологически изолированных системах. Следующий шаг - рассмотреть формально не изолированные зоны, в которых нет экономических условий для конкуренции. Тогда потребуется отказаться от общей схемы реорганизации АО-энерго, допустив возможность их сохранения в некоторых регионах.

Крупные потребители покупают большие пакеты акций генерирующих компаний в надежде получать дешевую электроэнергию. Проект закона об электроэнергетике предусматривает помимо общей системы оптового рынка двусторонние договоры, по которым энергия будет поставляться по договорной цене. По-видимому, равновесная цена на оптовом рынке будет устанавливаться по цене самой дорогой станции, на чью энергию будет спрос. Если же крупный потребитель сможет влиять на генерирующую компанию, его цена будет меньше равновесной. Появится новый тип перекрестного финансирования. Сейчас региональные энергокомиссии вынуждают богатых промышленных потребителей субсидировать сельское хозяйство, бюджетных потребителей и население. А тогда, наоборот, потребители, аффилированные с производителями энергии, будут фактически получать субсидии от других субъектов оптового рынка.

Заниженная сейчас цена акций АО-энерго стимулирует их скупку. В результате генерирующие компании могут стать частными, а интересы государства будут обеспечены только регулирующими действиями ФСК и СО. Но необходимость надежного энергоснабжения диктует дополнительные меры госконтроля. Надо сохранить за государством блокпакет в крупных генерирующих компаниях - хотя бы, чтобы повлиять на решения о закупке оборудования.

Отечественное энергомашиностроение снизило производство, нарастает его технологическое отставание от мирового уровня. Частным компаниям, вероятно, будет выгоднее оборудование импортировать - аналогично тому, как авиакомпании предпочитают покупать зарубежные самолеты. Если государство не хочет потерять еще одну наукоемкую отрасль, оно должно оказать энергомашиностроению финансовую поддержку и помочь в получении заказов.

Несмотря на эти сложности, надолго сохранять существующую неопределенность с реформой электроэнергетики нельзя. За несколько месяцев надо тщательнее разработать правила функционирования энергорынка, устранить имеющиеся в законопроектах дыры. Было бы хорошо отработать предлагаемый рыночный механизм на эксперименте в каком-либо регионе. Тогда можно увидеть и устранить те подводные камни, которые иначе обнаружатся уже в процессе реформирования всей системы.

Автор - член экспертного совета комитета Госдумы по бюджету и налогам Юрий Голанд

Лесное право  »
Юридические статьи »
Читайте также