Конституционный суд против Минфина

Практика заблокирования социальных обязательств государства признана недопустимой.

23 апреля Конституционный суд принял важнейшее решение. Суд признал неконституционной практику, когда из-за «недостатка бюджетных средств» ежегодно «приостанавливаются» положения законов, предусматривающих те или иные социальные гарантии. В результате обязательства государства перед гражданами остаются пустой декларацией. Но важно не только то, что суд принял решение, защищающее права десятков миллионов граждан России. Не менее важна аргументация, которую он применил. Цитаты из решения КС неплохо бы в принудительном порядке вывесить в кабинетах российских чиновников. Особенно в Минфине, где очень любят экономить на нуждах граждан собственной страны...

Приостановить нельзя исполнить

Стоит заглянуть в любой из законов о федеральном бюджете, принятых за последние годы, и в одном из многочисленных приложений к нему мы увидим длинный перечень статей других законов, действие которых на текущий год приостанавливается. При этом подавляющая часть приостановленных норм касается социальных вопросов.

Так, в федеральном бюджете-2004 соответствующий перечень содержит более 50 пунктов! Приостановлены (по сути — отменены) положения многочисленных законов, устанавливающие социальные гарантии для «чернобыльцев» и жертв политических репрессий, вводящие льготы для военнослужащих, ветеранов и вынужденных переселенцев.

Такая же ситуация с компенсациями на питание школьников и учащихся ПТУ, с проведением за счет бюджета медицинского обследования военнослужащих, с выделением дополнительных средств на стипендии нуждающимся студентам, с выдачей ссуд и кредитов участникам войны и так далее. Всем, кому полагаются соответствующие выплаты или льготы, дают ответ в недоброй памяти стиле: «право имеете, но не можете»...

Эта, по сути, мошенническая практика, введенная в свое время Минфином с его любимым принципом «денег нет и не будет», повторяется год за годом. Парадокс, но в условиях беспрецедентно высоких цен на нефть (ничего подобного не было уже двадцать лет) и растущих государственных доходов список заблокированных социальных обязательств государства становится все шире и шире.

Очередной жертвой этой практики стал житель подмосковного города Одинцово А. В. Жмаковский. Он был уволен с военной службы и, по закону «О статусе военнослужащих», имел право получить жилье. Поскольку жилье ему (как это нередко бывает с отставными военными) не предоставили, он решил воспользоваться положением этого же закона, где написано: «При невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок органы местного самоуправления до их предоставления обязаны разместить граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в других жилых помещениях или ежемесячно выплачивать им денежную компенсацию за счет средств федерального бюджета».

Само собой, ни в каких других жилых помещениях Жмаковского никто не разместил, и тогда он разместил себя сам. Иначе говоря, снял себе жилье, а затем подал в суд, требуя, чтобы местная власть оплачивала ему расходы по найму квартиры. Городской суд в Одинцове ему отказал, ссылаясь на то, что процитированные нормы закона «О статусе военнослужащих» в 2001 — 2003 годах попадали в число приостановленных.

И тогда Жмаковский обратился в Конституционный суд, заявив, что приостановление норм, гарантирующих его права на жилье или выплату компенсации, отменяет и умаляет права и свободы человека и гражданина и противоречит Конституции.

По всей видимости, чиновники были уверены, что в суде им ничего не грозит. Два заместителя министра финансов — Татьяна Голикова и Татьяна Нестеренко не увидели ничего предосудительного в лишении гражданина его законных прав. Кому мы должны — всем прощаем. Нет денег, а на нет и суда нет, включая Конституционный...

Каково же было их удивление, когда КС занял совсем другую позицию!

«Кому должны — мы всем прощаем»

Чтобы не утомлять читателей излишними юридическими подробностями, отметим только главное.

Конституционный суд полагает, что, приняв закон «О статусе военнослужащих», государство предусмотрело ряд государственных гарантий и компенсаций для граждан, которые увольняются, прослужив длительное время, с военной службы и не имеют при этом жилища или нуждаются в улучшении жилищных условий. Тем самым, считает КС, «государство взяло на себя соответствующие обязательства в отношении граждан, увольняющихся с военной службы и выполнивших условия контракта».

Конечно, полагает суд, органы государственной власти могут вносить изменения в свои же решения — в том числе и тогда, когда, скажем, на обеспечение жильем бывших военных недостает бюджетных средств. Однако при этом должны соблюдаться принципы справедливости и равенства.

«Конституционный суд неоднократно формулировал правовую позицию, согласно которой изменение ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства», — говорится в решении.

Из этого, по мнению КС, вытекает «недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм» и обязанность государства обеспечить «предсказуемость законодательной политики в социальной сфере». А именно: военнослужащие, как и другие граждане, должны «быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано».

КС допускает, что положения федеральных законов, устанавливающие материальные гарантии социальных прав военнослужащих, могут в исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных средств, приостанавливаться. Однако, полагает суд, поскольку «Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя обязательств», то приостановление выплат гражданам, увольняющимся с военной службы и нуждающимся в улучшении жилищных условий, возможно лишь при одновременном возмещении им необходимых затрат. Чего сделано не было: норму закона, гарантирующую выплаты, приостановили без какого-либо возмещения...

«В отсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленное данной нормой право граждан, увольняющихся с военной службы, фактически оказалось блокированным на протяжении ряда лет, — говорится в решении КС. — По существу, такого рода изменение означает, что государство в нарушение статей 59 и 37 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств».

Исходя из этих аргументов, КС удовлетворил жалобу Жмаковского и признал приостановление положений закона «О статусе военнослужащих» неконституционным. Помимо всего прочего это означает, что теперь его дело в обычном суде о взыскании с властей сумм, затраченных на то, чтобы снимать жилье, должно быть пересмотрено...

Логика Зазеркалья

Своим решением — и примененными для его обоснования аргументами — КС создал важнейший прецедент.

До сих пор государство во многих случаях без зазрения совести отказывалось от выполнения своих обязательств перед гражданами. Закон дает гражданам право на получение пособий на детей — государство не выделяет денег на эти цели, и норма закона оказывается мертвой. Закон обязывает предоставлять инвалидам войны бесплатные путевки в санатории — государство отказывает им в этом, потому что в бюджете не заложены соответствующие средства. Закон провозглашает бесплатность лекарств для участников войны — но в бюджет не закладываются в достаточном количестве деньги на приобретение этих лекарств, и врачи не выписывают соответствующие рецепты. И так далее. Примеры можно множить.

«Объем социальных обязательств государства превышает возможности правительства», — заявляет премьер Михаил Фрадков. И вот уже правительство обсуждает планы по отмене так называемых «спящих мандатов» — социальных обязательств государства, которые закреплены в законах, но не выполняются. В нормальной стране отправляют в отставку правительство, не желающее выполнять законы. У нас же все наоборот, как в Зазеркалье: «в отставку» отправляют законы, которые правительство не желает выполнять...

Что ж, теперь — после решения Конституционного суда — от этой порочной логики придется отказываться. Ведь нетрудно предсказать, что при обращении граждан в КС с жалобами на другие аналогичные описанному выше случаи одностороннего отказа государства от своих обязательств решение суда будет таким же.

Видимо, понимая это, правительство в срочном порядке начало продавливать широко обсуждаемый сейчас вопрос о том, чтобы социальные гарантии и льготы заменить компенсациями. Мол, вместо льгот, которыми многие все равно не пользуются (в том числе по причине отсутствия государственного финансирования соответствующих расходов), лучше выдать гражданам на руки «живые» деньги. И пусть они тратят их на то, на что считают нужным. Кто — на лекарства, кто — на общественный транспорт, кто — на протезирование зубов, кто — на путевку в санаторий, кто — на установку телефона...

Соответствующий законопроект уже внесен в парламент и, скорее всего, будет быстро принят — в нынешней Госдуме дискуссии вокруг правительственных предложений возникают крайне редко. После чего правительство с легким сердцем сможет сказать, что оно льготникам больше ничего не должно. А тот факт, что запланированные компенсации (хоть и увеличившиеся в размерах после «накачки», проведенной на совещании у президента) мало-мальски равноценную замену отменяемых льгот не обеспечивают, «Белый дом» не волнует. Минфин «не готов» выделить на компенсации больше чем 170 миллиардов рублей — и точка.

Что ж, получит инвалид войны две тысячи рублей в месяц — и пусть думает, как накопить на автомобиль «Ока», который раньше ему полагался бесплатно. Стоит эта машина, если кто не знает, около 84 тысяч рублей. Если инвалид откажется от лекарств, телефона, санаторных путевок, протезирования зубов, проезда на транспорте (включая право раз в году бесплатно слетать или съездить на поезде в любой конец страны) и прочих своих бывших льгот — глядишь, за три с половиной года накопит на «Оку». И то, если она за это время еще раз не подорожает. Ну а если захочет приобрести жилье, которое раньше полагалось ему бесплатно, — тут уже копить придется лет тридцать, не меньше.

Получит участник войны 1500 рублей в месяц — и пусть думает, как слетать в гости к родственникам на Дальний Восток. Раньше это право раз в два года давалось ему бесплатно — теперь надо выложить за билеты туда и обратно 34 тысячи рублей. Как раз за два года и накопит. Если, конечно, все это время не будет тратиться на лекарства, транспорт и зубные протезы.

Ну а что касается ветеранов войны, репрессированных, ветеранов труда и тружеников тыла (в том числе тех, кто награжден знаком «Жителю блокадного Ленинграда») — с ними все еще циничнее. О финансировании их льгот центр вообще не намерен заботиться. Начиная с 1 января 2005 года льготы для этих категорий граждан (иными словами, примерно для 19 миллионов человек) будут обеспечиваться за счет региональных бюджетов. А тот факт, что эти бюджеты регулярно ощипываются в пользу федерального бюджета, общеизвестен. Значит, большинство льгот де-факто будет вообще отменено без всяких компенсаций. Центр при этом ни за что не будет отвечать — он будет только сурово спрашивать. И объяснять гражданам, что в отсутствии льгот виноваты исключительно местные власти...

В последнее время, правда, из коридоров власти стали звучать предположения о том, что федеральный бюджет может взять на себя финансирование всех без исключения льгот. Но — за те же деньги. А значит, размер компенсаций окажется совсем уж мизерным.

Впрочем, если правительство, не стесняясь, говорит, что цель введения системы «компенсации вместо льгот» — экономия бюджетных средств, то как может после этого стать лучше для граждан?

Реформаторам льготы не требуются

На самом деле идеология замены льгот компенсациями порочна по своей сути. Ведь определять размер компенсаций предлагается не для каждого льготника отдельно, исходя из того, сколько ему конкретно нужно лекарств, путевок или поездок на транспорте, а «в среднем».

Простейший пример — упомянутые 1500 рублей в месяц для участников войны. Предположим даже, что в среднем по стране для участников войны все полагающиеся им льготы как раз столько и стоят (хотя расчеты показывают, что реальная стоимость больше в 2 — 3 раза). Но в любом случае законы арифметики тут не годятся: кому-то в силу состояния его здоровья надо в месяц потратить 2 тысячи рублей только на дорогостоящие лекарства, а кому-то на лекарства надо 200 рублей. Последствия-то очевидны...

Между тем эта идеология — инициатива людей, которые не нуждаются в льготах. Они бесплатно передвигаются на служебных машинах, бесплатно проживают в квартирах, обслуживаемых управлением делами президента, бесплатно лечатся в «кремлевских» поликлиниках и больницах и по смешным ценам отдыхают в элитных санаториях. А к своей зарплате они еще получают «социальный пакет», стоимость которого многократно превышает ее размер. И потому процветают вопреки собственным реформам.

Борис Вишневский {политолог, эксперт Конституционного суда)

Юридические статьи »
Читайте также