Эра милосердия

Сконструированный в Петербурге сценарий отбора автобусных перевозчиков - пример плодотворного компромисса между интересами частного бизнеса и государства

Администрация Санкт-Петербурга извлекла урок из обернувшейся конфузом первой попытки реформировать городской пассажирский транспорт. После провала скандального конкурса на право автобусных перевозок (подробнее см. "Эксперт С-З", N12 от 28 марта 2005 года) губернатор Валентина Матвиенко потребовала от чиновников всерьез учесть интересы основной массы частных автоперевозчиков. Объявленные администрацией новые правила конкурса свидетельствуют, что власти, не сумев "разрулить" ситуацию по-простому, пошли на конструктивный диалог с бизнесом, в ходе которого и был найден разумный выход из конфликта. Чиновники учли самые болезненные для перевозчиков нюансы, коммерсанты, в свою очередь, смирились с требованием властей: бизнес помимо коммерческих должен обслуживать и социальные маршруты, приобретая для этого большие автобусы.

Решена главная проблема первого конкурса (усилившего монополизм ГУП "Пассажиравтотранс") - кардинальный административный передел рынка отменяется, частные перевозчики получают вполне реальный шанс продолжить работу. В то же время Смольный, формулируя новые правила игры, стимулирует частные компании к развитию, повышению стандартов работы и качества предоставляемых ими транспортных услуг (в частности, переход на автобусы большой вместимости). Позитивный момент - и создание предпосылок к укрупнению существующих транспортных компаний. Наконец, администрация продемонстрировала готовность выстраивать отношения с бизнесом как с партнером, и этот управленческий опыт, несомненно, обречен на дальнейшее распространение.

Технология компромисса

Губернатор Валентина Матвиенко поручила вице-губернатору Олегу Виролайнену, курирующему сферу городского транспорта, выработать совместно с бизнесом жизнеспособные правила проведения конкурса. Для этого была создана рабочая группа, представлявшая более 20 частных перевозчиков (всего на рынке работает 45 предприятий).

"Итоговый вариант организации нового конкурса, устраивающий большинство игроков рынка, был найден самими перевозчиками при участии Комитета по транспорту", - поясняет первый заместитель председателя комитета Николай Константинов. Возглавлявший рабочую группу первый заместитель генерального директора ОАО "Третий парк" Михаил Богданов подтверждает: "Это почти фантастика, но в результате диалога перевозчики достигли варианта конкурсных условий, согласованного с администрацией и приемлемого для большинства участников рынка. Мы пять раз встречались у Валентины Ивановны в кабинете, совещания продолжались по два-три часа, и под давлением наших аргументов она осаживала чиновников".

Главное достижение частных перевозчиков - отказ Комитета по транспорту от идеи зональных лотов. Объединив в рамках зональных лотов социальные и коммерческие маршруты на конкретных территориях, чиновники рассчитывали возложить на бизнес часть бремени по социальным перевозкам. И хотя на выигранных участках перевозчикам создавались, по сути, монопольные условия работы, бизнес встретил идею зональных лотов в штыки: прежде всего их не устраивала угроза потерять в результате проигрыша на конкурсе собственные коммерческие маршруты.

"Система зональных лотов, в принципе, имеет больше достоинств, чем недостатков, - поясняет Николай Константинов. - Но перевозчиков испугало то, что все коммерческие маршруты будут собираться в одну корзину, а затем распределяться по итогам конкурса. Частные компании не хотели рисковать в случае проигрыша потерей своих маршрутов. Понять их можно, ведь они разрабатывали маршруты, обкатывали, приучали к ним пассажиров, в расчете именно на эти пассажиропотоки покупали автобусы или брали машины в лизинг".

Другой проблемой, предопределившей провал первого конкурса, было требование предварительного приобретения автобусов большой вместимости (свыше 90 посадочных мест). На момент вскрытия конвертов перевозчики должны были располагать всем подвижным составом, необходимым для обслуживания маршрутов, на которые они претендуют. Автобусы могли находиться не только в собственности транспортных предприятий, но и поставляться по договорам лизинга и аренды. Однако, не имея гарантий сохранения коммерческих маршрутов, перевозчики не пожелали рисковать и брать на себя дополнительные, весьма серьезные обязательства. Неудивительно, что почти у всех перевозчиков были выявлены фиктивные договоры аренды или лизинга автобусов. Ни одна компания, в том числе фактический монополист ГУП "Пассажиравтотранс", не удовлетворяли полностью конкурсным требованиям. В результате переговоров эта проблема также была урегулирована.

Конъюнктурная арифметика

Новая конкурсная схема предусматривает, что перевозчики ради сохранения своих коммерческих маршрутов должны будут участвовать в конкурсе по лотам, состоящим из социальных маршрутов. В случае победы компания получает право еще в течение пяти лет работать на своих "авторских" коммерческих маршрутах. Реальная возможность хотя бы частично сохранить status quo становится понятным стимулом к тому, чтобы перевозчики брались за обслуживание "социалки".

На каждый большой автобус, обслуживающий выигранные социальные маршруты, предприниматель может пролонгировать работу шести автобусов (любой вместимости) на имеющихся у него коммерческих маршрутах. Соотношение один к шести во многом обусловлено конъюнктурными соображениями, суть которых сводится к следующему.

Губернатор приняла политическое решение - сохранить на период реформирования половину всего объема социальных перевозок за ГУП "Пассажиравтотранс", которое при этом исключается из участия в конкурсе. Для обслуживания этих маршрутов ГУПу необходимо порядка 630 больших автобусов (из 1250). Соответственно, примерно 600 больших автобусов, работающих на "социалке", должен обеспечивать частный бизнес. На коммерческих же маршрутах перевозчики сейчас используют около 3900 машин. Отсюда и возникла базовая пропорция один к шести. По замыслу чиновников, соблюдение городом этого соотношения должно свидетельствовать: гипотетически все сегодняшние игроки имеют возможность полностью сохранить свои позиции на рынке коммерческих перевозок.

Перевозчики пока со сдержанным оптимизмом оценивают экономические перспективы работы по новым правилам. Так, генеральный директор ООО "Балтикстар" Татьяна Кутовая, предприятие которой уже имеет опыт социальных перевозок, отмечает: "В целом в финансовом отношении новая схема может нормально работать. Но для этого необходимо, чтобы в бюджете города были заложены адекватные средства на субсидии для перевозки пассажиров по социальным маршрутам, чтобы администрация выполняла все взятые ею на себя обязательства и перевозчики действительно смогли сохранить свои коммерческие маршруты". То есть власть должна обеспечить честные и прозрачные расчеты при решении вопроса пролонгации коммерческих маршрутов и распределении бюджетных субсидий.

Правило большой вместимости

Объявленные условия квалификационного отбора (первого этапа конкурса) весьма либеральны. Так, необходимые для победы по социальным лотам большие автобусы могут не только приобретаться в собственность, но и браться в аренду или по договорам лизинга. Не слишком жестки требования и к "возрасту" автобусов - они должны быть не старше 15 лет. В зависимости от своих финансовых возможностей и имиджевых амбиций перевозчики могут покупать и новейшие автобусы Scania стоимостью свыше 150 тыс. долларов, и ЛИАЗы (по цене около 70 тыс. долларов), и зарубежный "секонд-хэнд" по 30-40 тыс. долларов.

Чтобы претендовать на победу хотя бы по одному лоту, объединяющему несколько социальных маршрутов, нужно иметь как минимум 10 больших автобусов. "Это абсолютно реалистичное требование, - утверждает Михаил Богданов. - Должны же быть какие-то барьеры, определяющие минимальный уровень перевозчиков, их потенциал и способность к качественной работе? Несерьезно, когда после пяти-семи лет работы на столь выгодном рынке у компании оказывается в наличии всего два десятка "Газелей"". Аналогичной позиции придерживается руководитель ИЧП "Каретников" Николай Каретников: "Приобретение не менее 10 больших автобусов - не проблема для тех, кто думал развиваться и быть полезным городу. У всех было время подготовиться, отработать механизмы приобретения автобусов большой вместимости". Другие условия квалификационного отбора тоже представляются бизнесу вполне приемлемыми.

"Мы не выставляем никаких завышенных требований и хотим лишь, чтобы у претендентов были нормальные транспортные предприятия с соответствующей структурой", - поясняет Николай Константинов. В частности, перевозчики должны иметь собственные или арендуемые площадки для стоянки автобусов, производственные мощности для их ремонта и техобслуживания. У каждого предприятия должна быть служба ОТК, контролирующая техническое состояние машин, мойка, прошедший сертификацию врач, осуществляющий до- и послерейсовый осмотр водителей (контроль употребления алкоголя, проверка давления и т.д.).

Наличие не менее 10 автобусов каждый участник конкурса должен продемонстрировать к моменту вскрытия конвертов квалификационного отбора (оно намечено на 9 ноября). После проверок, ориентировочно - 1 декабря, Комитет по транспорту объявит второй этап конкурса. К 15 декабря, когда состоится вскрытие конвертов с предложениями по условиям работы по конкретным социальным лотам, перевозчики должны располагать 50% необходимого подвижного состава. В случае победы вторую половину автобусов нужно будет приобрести до 1 апреля 2006 года, когда официально начнется работа на разыгранных социальных маршрутах. Подобная отсрочка - это еще один инструмент снижения рисков для частного бизнеса. Проблем с реализацией заблаговременно приобретенных автобусов в случае поражения на конкурсе участники рынка не предвидят.

Рыночные превращения

Эксперты расходятся во мнениях, насколько жесткая конкуренция развернется среди перевозчиков за право работы на социальных маршрутах. На конкурс выставляется 37 лотов. По информации Комитета по транспорту, конкурсную документацию приобрели уже 36 компаний.

В принципе, можно предположить, что сами участники рынка, подчиняясь инстинкту выживания, попытаются разделить сферы интересов. В Комитете по транспорту приветствовали бы появление соглашений, инициированных самим бизнесом. Но в любом случае, по словам Николая Константинова, "есть ощущение, что неразыгранных социальных лотов не останется". "Если получится так, что на каждый лот будет по одному претенденту, то это тоже хороший вариант, - признает Михаил Богданов. - Хотя на сегодня нельзя с уверенностью говорить о подобной перспективе - таких договоренностей еще нет. Кроме того, на нашем рынке существуют непредсказуемые операторы, напоминающие обезьяну с гранатой, - от них можно ожидать самых нереалистичных демпинговых предложений".

Однако уже очевидно, что усилия Смольного по регулированию условий деятельности частных перевозчиков приводят к трансформации рынка, причем весьма позитивной. Руководители многих мелких и даже средних компаний не только критикуют политику администрации, но и предпринимают серьезные шаги для сохранения собственного бизнеса. Приспосабливаясь к новым правилам игры, перевозчики начали объединяться в более крупные и мощные структуры.

Например, отмечает генеральный директор ООО "ПРЕСТИЖ-АВТО" и вице-президент Ассоциации независимых перевозчиков Андрей Колосов, на базе Ассоциации создано новое юридическое лицо - "Пассажирская транспортная компания Санкт-Петербурга". Ее учредителями являются 10 частных компаний (возможно, их число вскоре достигнет 12-15). Сконцентрировав ресурсы, мелкие перевозчики намерены участвовать в конкурсе именно в составе новой структуры. Это не единственный пример объединительных тенденций. Генеральный директор ООО "Балтикстар" Татьяна Кутовая сообщила обозревателю "Эксперта С-З", что под эгидой ее компании образовано товарищество с участием еще трех перевозчиков.

Алгоритм конкурсных процедур стимулирует объединение коммерсантов на стадии подачи заявок. "Многим мелким перевозчикам выгоднее сейчас вступить в альянс друг с другом или с более крупными компаниями, потому что пока они являются привлекательными "невестами с приданым", то есть с двумя-тремя коммерческими маршрутами", - говорит Николай Константинов. Решившись пойти на конкурс в одиночку, небольшие перевозчики рискуют не выиграть социальный лот и лишиться с 1 января 2006 года своих маршрутных активов. Тогда им придется просто сдавать автобусы в аренду или ждать нового конкурса.

Ловушки расставлены?

Сегодня новые конкурсные правила не встречают возражений со стороны Территориального управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленобласти (ТУ ФАС). Заместитель руководителя ТУ ФАС Юрий Матыцин сообщил обозревателю "Эксперта С-З": "Пока у нас нет каких-либо замечаний. Мы с удовлетворением отмечаем, что организаторы конкурса отказались от идеи зональных лотов, не предполагается жесткого территориального раздела маршрутов между перевозчиками. Позитивным обстоятельством является и открытое обсуждение чиновниками условий конкурса с участниками рынка".

Впрочем, некоторые аспекты предложенной схемы могут вызвать протесты и отдельных участников рынка, и, не исключено, контролирующих структур.

Так, остается открытым вопрос о применении балльной системы оценки потенциала фирм-претендентов на втором этапе конкурса. Если единственным критерием определения победителя станет размер запрашиваемой субсидии на обслуживание социальных маршрутов, то появляется соблазн для недобросовестного демпинга. "Существует риск, что победителями окажутся недобросовестные перевозчики, не способные выполнить своих обязательств, - признает Николай Константинов. - В ходе предыдущего конкурса были компании, которые запрашивали нулевую субсидию, хотя при этом у них отсутствовала какая-либо коммерческая сеть и вообще структура нормального транспортного предприятия". Юрий Матыцин не исключает возможность задействования балльной системы, но подчеркивает: ТУ ФАС будет внимательно следить за тем, чтобы критерии оценки были объективны и не носили дискриминационного характера.

Формально коммерческие маршруты не выставляются на конкурс - они лишь пролонгируются Комитетом по транспорту. Но эта регулирующая функция может быть оспорена. С точки зрения "буквы" федерального законодательства любой коммерсант, получив лицензию на право пассажирских перевозок, может самостоятельно выбрать для себя маршрут и вывести на него автобусы. Абсурдность подобной правовой коллизии очевидна: власти мегаполиса не могут не регулировать деятельность автоперевозчиков хотя бы потому, что от нее зависит безопасность сотен тысяч людей.

Претензии к организаторам конкурса могут возникнуть и у новых перевозчиков, которые только собираются выйти на рынок (например, у ООО "Петербургская транспортная компания", недавно созданного ЗАО "ПТК"). Таким игрокам придется довольствоваться сначала победой по социальным лотам. Коммерческие же маршруты (в соотношении один к шести) они будут получать по остаточному принципу - из числа тех маршрутов, которые не удастся пролонгировать другим перевозчикам. При этом новички не вправе предлагать новые коммерческие маршруты, ибо их число определено закрытым списком, утвержденным правительством Петербурга в конце 2004 года.

Наконец, далеко не бесспорным результатом закулисных договоренностей стало выведение за рамки конкурсных процедур ГУП "Пассажиравтотранс". Многие участники рынка восприняли это крайне негативно - как создание явной преференции предприятию-монополисту. Помимо 50% социальных перевозок (86 маршрутов) ГУП оставляет за собой все свои коммерческие маршруты (128 маршрутов, составляющих 25% рынка).

Выбранный в Смольном механизм решения этой задачи весьма казуистичен. Чиновники поясняют, что город просто не выставляет на конкурс 86 социальных маршрутов, сохраняемых за ГУПом. Находится и формальное обоснование тому, что "Пассажиравтотранс" не участвует в конкурсе: поскольку ГУП имеет задолженность перед бюджетом, он не может быть допущен к участию в конкурсах по городскому заказу. Логично предположить, что ГУП в таком случае вообще не вправе получать деньги из бюджета (в отличие от компаний, которые победят в конкурсе). Но и в этом случае можно подобрать объяснение - мол, выделяемые перевозчикам средства являются субсидиями и на них распространяется особый порядок.

Многообещающий прецедент

Как бы то ни было, найденное Смольным решение - достаточно реалистичный сценарий преодоления кризиса, позволяющий продвинуть реформу пассажирского транспорта. Но главным достижением является то, что власти все-таки проявили готовность взаимодействовать с бизнесом и, учитывая его интересы, формировать более прозрачные и понятные правила игры.

Важно, чтобы власти, сделав шаг навстречу бизнесу, в дальнейшем проводили в отношении перевозчиков предсказуемую, последовательную политику, соблюдая правила игры, установленные на пятилетний конкурсный цикл. Город в перспективе может выдвинуть и более жесткие требования к деятельности частных перевозчиков. Но сначала чиновники должны обеспечить бизнесу стабильные условия работы в течение нескольких лет. В этом - залог доверия власти, в котором нуждаются не только перевозчики, но и представители всех сегментов частного бизнеса. По большому же счету, и самому Смольному крайне необходимо доверие со стороны бизнеса - от малых предпринимателей до стратегических инвесторов.

Игорь Архипов

Интернет "все активнее подвергается цензуре"  »
Юридические статьи »
Читайте также