Круги на воде

Одна часть положений нового Водного кодекса лишь закрепляет уже произошедшие изменения. Другая часть, плохо соотносясь с реальной ситуацией, скорее всего, работать не будет

История проекта Водного кодекса РФ, принятого в первом чтении Государственной думой, в своем роде оригинальна. Другие кодексы (жилищный, земельный, лесной), как правило, знаменуют начало новой эпохи в сфере регулируемых ими отношений. А "водный закон" должен, по сути, конституировать уже произошедшие с 1 января 2005 года коренные перемены в системе владения, распоряжения и управления водными ресурсами. Именно с этого момента в действующий Водный кодекс были внесены поправки, фактически лишившие субъекты Федерации прежних полномочий в отношении водных объектов и создавшие централизованную систему управления водными ресурсами.

Впрочем, в проекте кодекса есть ряд действительно новых положений, но они либо сводят нововведения к минимуму (относительно передачи в собственность водных объектов), либо имеют откровенно декларативный характер и требуют серьезной доработки с учетом существующих реалий.

Предостережение Ленска

Мотивом опережающей реконструкции системы управления водными ресурсами стало состояние российских рек и озер, весьма далекое от идеального. Несмотря на то что Россия занимает одно из первых мест в мире по запасам пресной воды, примерно половина из них, по заключению экологов, не соответствует санитарным нормам, а в регионах с развитой промышленностью вода вообще непригодна для питья. Кроме того, последнее десятилетие разведка подземных вод велась неудовлетворительными темпами. Следствием стала кризисная или тревожная ситуация со снабжением населения питьевой водой, сложившаяся в ряде регионов (Владивосток, Ульяновская область, Хабаровский край).

Еще одну острую проблему российской водной системы обнажили трагические события, связанные с наводнениями в Ленске и Краснодарском крае: нынешнее состояние гидротехнических сооружений (ГТС) таково, что техногенные катастрофы неизбежны. Особую опасность представляют ГТС, которые в процессе приватизации в середине 1990-х годов остались без хозяина: по данным Минприроды, в стране их не менее 5%.

В Северо-Западном водном бассейне положение несколько лучше: здесь нет дефицита ни водных ресурсов, ни пресной воды (это самый многоводный бассейн в стране). Состояние ГТС хотя и не блестящее (10 аварийных объектов и 41 - не работающий), но техногенных катастроф не ожидается.

Однако налицо другая проблема. "В прошлом десятилетии, во времена спада промышленного производства, было достаточно самоочистки и самовосстановления крупных водоемов региона. Сейчас объем забора и сброса воды свидетельствует о том, что СЗФО - один из наиболее промышленно активных регионов страны. Поскольку очистка сточных вод проводилась недостаточно качественно, в Ладожском, Онежском, Псковском, Чудском озерах наблюдается эвтрофическое загрязнение (чрезмерный рост фитопланктона из-за повышенного содержания нитратов и фосфатов. - "Эксперт С-З")", - констатирует руководитель Невско-Ладожского бассейнового водного управления Александр Ткаченко.

Главная причина проблем банальна - острая нехватка средств на проведение мероприятий, необходимых для полноценного восстановления и охраны водных запасов. По оценке Федерального агентства водных ресурсов, ежегодный ущерб, причиняемый наводнениями, оценивается в 30-40 млрд рублей, примерно в такую же сумму обходится сброс загрязненных вод. Равнозначные средства должны вкладываться в водоохранные и водовосстановительные мероприятия для компенсации ущерба. Но вследствие неудовлетворительной методики расчета тарифов (по мнению экспертов, она в большей степени ориентирована на платежеспособность водопользователей, нежели на возможность компенсировать наносимый вред за их счет) ежегодные сборы за водопользование составляют всего порядка 10 млрд рублей.

На целевые нужды направляется лишь часть собираемых средств - от 20 до 30%. Если предельные размеры платежей за водопользование определялись правительством страны, то ответственность за "секвестирование" расходов на водоохрану лежала на региональных властях. С 2002 года водные платежи в полном объеме поступали в бюджеты субъектов Федерации и, согласно Водному кодексу, должны были идти на финансирование мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов. Но так как деньги поступали не в целевые фонды, неудивительно, что две трети средств и более, особенно в регионах с дефицитными бюджетами, направлялись на финансирование самых острых, с точки зрения местных властей, нужд - зарплату бюджетникам, подготовку к отопительному сезону, содержание жилищного фонда и т.д.

Передел собственности

Неспособность субъектов Федерации своими силами справиться с задачами охраны водоемов, а также с финансированием строительства и ремонта очистных сооружений, плотин и дамб, и привела к тому, что в признанный устаревшим Водный кодекс 1995 года были внесены поправки, касающиеся коренных вопросов. Прежде всего это вопрос собственности. С 1 января 2005 года все водные объекты находятся в собственности Российской Федерации в лице уполномоченного исполнительного органа - Федерального агентства водных ресурсов, в подчинении которого имеется разветвленная сеть бассейновых водных управлений.

Введенный порядок нарушил Конституцию РФ, которая вопросы владения и управления природными ресурсами, включая водные, относит в совместное ведение РФ и субъектов Федерации. Согласно поправкам в действующий кодекс (и в соответствии с проектом нового), субъектам Федерации, муниципальным образованиям, а также частным владельцам могут принадлежать "обособленные водные объекты, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами". "Но это лукавство, которое должно создать видимость соблюдения конституционных норм: озер, которые не сообщаются с реками, очень немного", - говорит начальник отдела комплексного использования водных ресурсов Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Владимир Попов.

По мнению экспертов, в случае узаконивания данной нормы на балансе Федерального агентства будет до 95% российских водных ресурсов, что мало изменит сложившуюся картину. Оставшиеся 5% могут оказаться собственностью весьма сомнительной ценности. "Обособленные водные объекты в Ленинградской области - это немногочисленные озера, которые, как правило, расположены в удалении от развитой инфраструктуры и малоинтересны пользователям и потенциальным покупателям", - поясняет Владимир Попов.

В проекте кодекса делается реверанс в сторону лишившихся полномочий субъектов Федерации: им, наряду с заинтересованными федеральными ведомствами, общественными организациями и водопользователями, предложено войти в региональные Бассейновые советы. Однако создание этих органов не является обязательным, их статус и порядок деятельности в кодексе не регламентированы, а решения будут носить рекомендательный характер. Как отмечено в экспертном заключении Фонда развития парламентаризма в России, "несмотря на формальное соблюдение положений Конституции (что стало возможным в первую очередь в связи с расплывчатостью конституционных норм, устанавливающих предметы совместного ведения), проект нового Водного кодекса фактически сводит на нет роль субъектов Федерации как участников водных отношений - и по регулированию этих отношений, и как собственников водных объектов".

Без рычагов

Региональные власти не в восторге от поправок в действующий Водный кодекс и от нового проекта: лишившись права собственности на водные объекты, они тем самым утрачивают административный рычаг воздействия на водопользователей. Лицензирование водопользования планируется отменить, а договоры уже с начала года заключаются не с администрацией субъекта Федерации, а с территориальным подразделением единого балансодержателя - Федерального агентства по водопользованию. Гражданско-правовая форма договоров более отвечает современной международной практике взаимоотношений собственника природных ресурсов и пользователя, а также уменьшает бюрократическую волокиту (теперь требуется получить не пять согласований, а одно).

Кроме того, регионы лишаются одного из источников пополнения бюджета. К примеру, по данным Невско-Ладожского Бассейнового водного управления (БВУ), Ленинградская область в 2005 году недосчитается 417 млн рублей, Санкт-Петербург - 350 млн рублей, поскольку с нынешнего года платежи за водопользование направляются в федеральный бюджет. Но если отмена лицензий в основном оценивается как прогрессивный шаг, то с централизацией финансирования дело обстоит не так однозначно.

Региональные власти относятся к новой схеме финансирования со скепсисом. "В случае техногенных катастроф и экологических бедствий более благополучные регионы будут финансироваться по остаточному принципу. При столь значительной концентрации средств всегда найдутся желающие защитить проект вроде разворота сибирских рек в Азию", - прокомментировал один из наших собеседников.

Водопользователи также не считают полугодовой опыт работы новой схемы безукоризненным. "Для более эффективного расходования средств, поступающих в Федеральное агентство по водопользованию, необходимо тратить их на конкретные мероприятия, предлагаемые водопользователями, а не только на содержание объектов, находящихся в федеральной собственности", - говорит советник главного инженера ОАО "Ленэнерго" Владимир Бударин.

Опасения небеспочвенны: так, в 2005 году на строительство и капитальный ремонт ГТС, а также на мероприятия по использованию и охране водных ресурсов на территории, подведомственной Невско-Ладожскому БВУ (Калининградская, Ленинградская, Псковская, Новгородская области, Санкт-Петербург и республика Карелия), из федерального бюджета будет выделено 234,5 млн рублей. Для примера: Ленинградская область в прошлом году на водоохранные и водовосстановительные мероприятия выделила чуть менее трети собранных на ее территории "водных" платежей - почти 100 млн рублей (в этом году, по ожиданиям чиновников, получит лишь восьмую часть).

Благие намерения

Теперь о том, что действительно нового содержится в проекте Водного кодекса. Наиболее смелый шаг сделан относительно частной собственности на водные объекты, которые смогут приобретать как юридические, так и физические лица. Механизм продажи "воды" не определен: очевидно лишь, что будет осуществляться принцип "вода следует за землей", то есть водные объекты будут продаваться вместе с участками, на которых расположены. В проекте кодекса предусмотрен ряд ограничений: продавать можно только обособленные водоемы (пруды, озера), не имеющие гидравлической связи с другими водными объектами.

Они должны быть невелики (площадью до 3 тыс. кв. м) и располагаться на расстоянии не менее 1 км от населенных пунктов. Полноценный мониторинг водных ресурсов страны не проводился, но, по предположению экспертов, таким критериям отвечают не более 3% водных объектов. Остальные нововведения также касаются принципиальных вопросов, но зачастую носят декларативный характер. Очевидным плюсом является намерение определить в Водном кодексе ширину водоохранных зон и устанавливаемых в их пределах прибрежных защитных полос. Это участки земли вдоль берегов рек, озер, морей, в пределах которых запрещена вырубка лесов, использование химикатов, размещение опасных производственных объектов и так далее. Проект Водного кодекса запрещает также выделение под садово-огородные участки и индивидуальную застройку территорий, непосредственно прилегающих к водоемам. Ранее "запретные" полосы определялись иными нормативными документами (например, постановлениями правительства страны), и, по мнению идеологов законопроекта, отсутствие норм прямого действия являлось одной из причин многочисленных нарушений при застройке берегов водоемов. "Неясно, что делать с уже построенными коттеджами и дачами. До сих пор разрешение на застройку зачастую давали местные органы власти, многие постройки были выполнены с нарушением действующего природоохранного законодательства и однозначно будут противоречить новому кодексу", - говорит Владимир Попов.

Другие декларативные положения законопроекта касаются норм и правил водопользования. По мнению ряда экспертов, они разработаны без учета реальных возможностей водоочистных технологий либо заведомо невыполнимы. Так, в проекте кодекса запрещается сброс любых сточных вод в водные объекты, являющиеся местом нереста, нагула и зимовки рыб и других водных биологических ресурсов, тогда как действующее природоохранное законодательство не противодействует сбросу очищенных сточных вод. Или, например, запрет на сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации. В нашей стране нельзя исключить ситуацию, что новый кодекс вступит в силу раньше, чем разработают и утвердят ПДК, поставив под удар огромное число предприятий (в том числе водопроводно-канализационные хозяйства). Примеры ужесточения требований к состоянию сточных вод можно продолжать.

Безусловно, сохранение экологического равновесия - цель стратегически более важная, чем повышение рентабельности промышленных предприятий за счет экономии средств на природоохранных мероприятиях. Но добиваться кристальной чистоты воды посредством приостановки каждого второго предприятия, по меньшей мере, нерационально. Предполагалось, что в процессе разработки нового кодекса будет создан экономический механизм, побуждающий водопользователей вкладывать средства в модернизацию очистных сооружений. Например, депутатами Мосгордумы было предложено уменьшать предприятиям плату за водопользование на сумму денежных средств, затраченных на восстановление и охрану водных объектов. Однако ожидания пока остались неудовлетворенными: в отзывах, присылаемых в Госдуму законодательными собраниями субъектов Федерации, отмечается, что многие статьи нового Водного кодекса, несмотря на их безусловную привлекательность, априори обречены на бездействие.

Елена Денисенко

Собственность на воду есть не везде  »
Юридические статьи »
Читайте также