"Для начала будут разделены контроль и надзор" Борис Алешин, вице-премьер правительства РФ

Борис Алешин пришел в правительство весной прошлого года, а уже летом премьер Михаил Касьянов поручил ему заниматься одним из самых трудоемких преобразований - административной реформой.

Снаружи труды Алешина и его комиссии выглядят как отъем у чиновников нескольких сотен лишних полномочий. Но сам вице-премьер убежден, что начатую им реформу нельзя сводить к цифрам, поскольку речь идет о качественном преобразовании госаппарата. Он пока не раскрывает, как будут реорганизованы министерства и ведомства после президентских выборов. Но уже сейчас очевидно, что структура нового правительства во многом будет зависеть от того, что предложат президенту Алешин и его коллеги по комиссии.

- Комиссия по административной реформе заканчивает инвентаризацию функций госорганов. Имеется ли предварительная оценка, сколько функций будет упразднено?

- Работа по анализу функций будет завершена к началу марта - в феврале мы рассмотрим последний блок. Потом попытаемся выявить оставшиеся разночтения и дефекты в работе. Уже можно говорить о том, что функций, подлежащих ликвидации, будет около 1000 . Еще где-то 700 - 800 функций дублирующих, а около 500 потребуют изменения масштабов исполнения.

- Понятно ли уже сейчас, какие министерства являются главными претендентами на упразднение?

- У ряда министерств после секвестра может остаться очень небольшое количество функций в арсенале - максимум 5%. Это не означает их автоматического упразднения. В число оставшихся функций могут попасть те, которые раньше считались несущественными. Например, функциям по поддержке нашей промышленности за рубежом - участию в выставках, ярмарках - не уделялось достаточно внимания, хотя большинство госорганов развитых стран сосредоточены именно на этих функциях. Мало мы занимались и подготовкой кадров - инженеров, менеджеров. При этом кадровая политика и своевременное реагирование на кадровые потребности глобальных рынков - это чуть ли не основная задача, которую государство должно решать.

- То есть речь идет и о появлении новых функций госорганов?

- Конечно. Если меняются акценты или добавляются государственные функции, уместно идти и на создание федерального органа. Проблема туризма кочует из министерства в министерство, и ничего не происходит. А разве вам, как гражданину, не интересно развитие туристического потенциала страны? Правительство должно более серьезно заниматься развитием космоса, атомной энергетики, которые обеспечат нам устойчивую конкурентоспособность на мировом рынке. А говорить о том, какие министерства и ведомства - кандидаты на упразднение, пока рано. Естественно, такие кандидаты есть, но называть их заранее, не закончив весь анализ, просто преждевременно.

- А в РСПП, например, считают, что для стимулирования экономики достаточно резко сократить количество госорганов. ..

- Я согласен с тем, что количество министерств и ведомств должно быть оптимизировано. То есть минимизировано. Но это не основной критерий, в соответствии с которым мы будем предлагать новую структуру . Конечно, управлять компактной структурой проще, но у нас есть и такие сферы, которые не развиты с точки зрения мировых стандартов.

- Станут ли принципы, примененные при анализе госфункций, основой для формирования нового правительства?

- Конечно, наш анализ должен привести к созданию модели будущего правительства. Иначе наши усилия могут свестись к поговорке "Гора родила мышь".

- Перед комиссией стоит задача разделения функций госорганов на правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные. ..

- Логика разделения функций на два или три уровня небесспорна. Например, закон о техническом регулировании поднял функции правоустановления на уровень законов или актов правительства. Все те ведомства, чья деятельность подпадает под закон о техническом регулировании, правоустановлением заниматься не смогут.

Думаю, что к моменту завершения первого этапа мы очень четко определимся по всем этим позициям. Будет понятно, где правоустановление, где правоприменение, возможно ли смешение, в каких случаях это допустимо, а в каких - неизбежно.

- А что будет с контролем и надзором?

- Это очень большой блок, который анализируется отдельно. Для начала будут разделены функции надзора и контроля. К контролю, как правило, мы относим всю ту аналитику, которую необходимо получить инспектору для вынесения вердикта, - экспертизы, исследования, испытания, всякого рода калибровки, сертификация. В развитых странах этим занимается бизнес. А надзор - это непрерывное наблюдение за продукцией, процессами производства со стороны государства. Инспектор должен иметь бюджетные средства, чтобы заказать те исследования, которые ему нужны для вынесения решения. А передача контрольных функций бизнесу может придать импульс созданию малых компаний в области консалтинга, оценки, аудита и сертификации.

- Может ли страхование выступать вспомогательным инструментом контроля?

- На этот вопрос нет однозначного ответа. При развитом страховом рынке это, конечно, возможно. Допустим, у нас есть какая-то продукция, в отношении которой государство требует обязательного подтверждения соответствия, или сертификации. То есть государство наряду с производителем или продавцом берет на себя часть ответственности перед потребителем. Но проверить все и вся очень сложно, и поэтому в европейских странах и США сертификация добровольная. Государство старается не брать на себя лишних полномочий, чтобы не нести плохо обеспеченной ответственности. Но раз уж взяли, тогда государственные центры сертификации должны быть застрахованы, поскольку к ним можно предъявить иск точно так же, как к производителю и продавцу. Государство не может тратить бюджетные деньги на каждый из этих исков, а против центров сертификации подается достаточно много исков. Поэтому в правила аккредитации, дающие право на деятельность по сертификации, желательно ввести требование к сертификационным центрам страховать ответственность перед потребителем.

- А если сертификация будет добровольной?

- При такой системе государство не несет рисков совместно с производителем или покупателем. К этому моменту и потребитель, и производитель с продавцом должны быть застрахованы от встречных взаимных претензий. Если потребитель приобрел опасную для жизни продукцию и это подтвердили лабораторно, то его страховая компания должна иметь возможность предъявить иск к продавцу, а тот мог бы его переадресовать производителю. Нужно ли вводить эту процедуру как обязательную? Это процесс постепенный. И делать эти процессы обязательными - как автогражданку - недостаточно эффективно.

- Минэкономразвития и МАП выступают против того, чтобы госорганы вели коммерческую деятельность. Какова ваша позиция по этому вопросу?

- Услуги, которые государство на платной основе оказывает населению и бизнесу, должны быть минимальны и жестко прописаны, например выдача паспорта. Это очень узкая сфера - десяток, может быть, другой услуг, которые должны быть четко регламентированы.

- А деятельность вневедомственной охраны МВД относится к этой "узкой сфере"?

- Она должна преспокойненько переместиться в бизнес. Государство не может оказывать подобных услуг.

- Комиссия уже приняла такое решение?

- Конечно. Это касается не только МВД, но и, например, МЧС, Минтруда, Минздрава.

- Вы столкнетесь с гигантским сопротивлением со стороны госорганов, запрещая им зарабатывать деньги. ..

- Для решения проблемы, связанной с нежеланием госорганов расставаться с функциями, мы были вынуждены внести изменения в регламент своей работы. Теперь правительство принимает блочное решение по функциям, дальше разрабатываются и проходят согласование нормативные акты. Потом Минэкономразвития вносит их в комиссию, и она может принять окончательное решение самостоятельно .

- Не опасаетесь ли вы, что многие функции, отменяемые на федеральном уровне, будут "подбирать" регионы?

- Чтобы функции не перетекали с федерального уровня на региональный, в составе комиссии работает группа, которая контролирует эти процессы. И мы совместно с администрацией президента поставили перед ней задачу, чтобы подобных процессов не происходило. Нужны изменения региональных нормативных актов. И, очевидно, должны быть средства контроля, обеспечивающие оценку ситуации.

- Контроль будет возложен на полпредов?

- В том числе. Но мы рассчитываем, что административная реформа будет воздействовать и на население. Люди должны сообщать в федеральные органы, если местные власти необоснованно вводят какие-то обременения.

- Правительство одобрило запрет на внесудебную приостановку деятельности предприятий чиновниками. Справятся ли суды с валом исков, который возникнет после вступления этого решения в силу?

- Проблема тут есть - мы опасаемся несовершенной работы судов. Но если ничего не делать в этом направлении, суды так и останутся неэффективными и усеченными по своим полномочиям. В соответствии с мировой практикой необходимо создавать административные суды, больше использовать механизмы апелляционных комиссий, делить полномочия между судебными ветвями. Это все делается, но нужно подготовить людей, наработать практику.

- Вы описали принципиально новую систему государственного регулирования. Когда мы приблизимся к такой модели?

- Структура исполнительной власти будет однозначно изменена при формировании нового кабинета министров. Но самый важный вопрос - как воплотить в жизнь наработки комиссии через законодательные и нормативные акты. Комиссия прорабатывает уже около 400 актов, которые позволяют отменять избыточные функции. Это проекты федеральных законов и постановлений правительства. Большинство актов ориентировано на отмену функций в октябре - январе следующего года.

- Вы возглавили комиссию по противодействию коррупции. По оценкам фонда "ИНДЕМ", объем коррупционного рынка в России превышает $30 млрд. А у вас есть оценка масштабов бедствия?

- Мне сложно дать финансовую оценку коррупции, но могу с уверенностью сказать, что сегодня сама система государственного управления создает условия для теневого регулирования отношений с властью. Коррупция стала частью государственной машины, так как она позволяет оптимизировать ее работу. Поэтому преодоление коррупции - это задача, которая может быть решена только в увязке с административной реформой, реформой госслужбы, судебной реформой и реформой правоохранительных органов.

Мы наметили комплекс мероприятий, рассчитанный на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Например, введение законодательных процедур раскрытия государственными органами информации о своей деятельности, устранение избыточного вмешательства государства в деятельность экономических субъектов. Мы планируем сократить избыточную часть госсектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства, ввести административные регламенты, чтобы снизить уровень произвольности принятия решений. Мы предлагаем расширить взаимодействие должностных лиц с гражданским обществом, внедрить аудит эффективности госорганов и организаций бюджетного сектора, оптимизировать конкурсные процедуры поставки продукции для государственных нужд.

- После ухода из Минпромнауки Ильи Клебанова вы говорили, что функции министерства должны быть расширены. Вы по-прежнему так считаете?

- Конечно . Сегодня лицо министерства не очень выразительно. Необходимо повысить его эффективность Я не хотел бы пока определять судьбу Минпромнауки, это не мой уровень компетенции. Но я постараюсь отстоять свою точку зрения.

- В вашу компетенцию входят разработка и координация промышленной политики. Министр экономического развития Герман Греф ратует за особые экономические зоны, а начальник экономического управления администрации президента Антон Данилов-Данильян предлагает делать ставку на развитие импортозамещающих производств. Какая точка зрения вам ближе? В чем вообще должна заключаться промышленная политика?

- В последнее время понимание термина "промышленная политика" существенно изменилось. Сегодня мировое сообщество трактует промполитику не как поддержку отдельных отраслей, а как политику обеспечения конкурентоспособности национальной промышленности. Этот подход нацелен на стимулирование властью инновационных компаний и создание конкурентных условий для развития отечественной промышленности. Для этого нужны системные меры. И тарифные, и налоговые, и бюджетное стимулирование, и использование инструментов развития. Попытка запустить механизм импортозамещения по теории Данилова-Данильяна или создать экономические зоны - это и есть инструменты развития. А сюда надо добавить инновационные фонды, обеспечивающие "посев" новых технологий, венчурные фонды, которые позволят взращивать технологический полуфабрикат. У нас уже есть наукограды. Кто-то говорит, что это благо, а кто-то - что это ужасно, все непрозрачно. Но на самом деле это первая попытка создания экономической зоны.

- А почему же тогда закон об ОЭЗ завис?

- По мнению Минфина, свободные экономические зоны могут привести к появлению офшоров. Спор носит скорее технический характер. И, я надеюсь, мы преодолеем эти сложности.

- А вы позицию Минфина разделяете?

- Нет. Какие-то издержки могут быть, но нужно четко понимать, какую цель мы ставим. Если мы хотим поднять промышленность, то для этого должно быть сделано все.

- А бюджетные деньги можно тратить на развитие производств?

- Деньги лучше тратить на снижение налогов, на обустройство инфраструктуры в экономических зонах. А если раздавать бюджетные деньги, пусть даже на тендерах, то возникнут вопросы: по какому принципу определять победителя, почему приоритет отдан именно этой отрасли? Это ущербный подход.

- Клебанов предлагал создать два авиастроительных холдинга, подконтрольных государству. Вы придерживаетесь той точки зрения, что должна быть одна авиастроительная компания. Почему?

- Процесс концентрации очевиден и на мировом рынке. Есть несколько мировых компаний с мировыми брэндами - Lockheed Мartin, Boeing, Airbus и чуть менее значимый концерн Embraer в Бразилии. В этой ситуации наши компании в разрозненном виде не могут эффективно конкурировать на международных рынках. Поэтому объединение ресурсов крайне необходимо. Ну и плюс сокращение издержек, оптимизация и обновление производства.

- А "Росавиакосмос" может войти в состав ОАК?

- Нет, ведь у "Росавиакосмоса" остаются космические функции, и агентство играет здесь основную роль. Но в авиационной части создание единой авиастроительной компании повлияет на конфигурацию агентства. Кроме того, агентство сохранит свое участие в компаниях, которые занимаются авионикой, производством авиадвигателей. В этих сферах тоже нужны консолидация. И мы будем стремиться если не к созданию единой компании, то к оптимизации количества компаний.

- Планируется ли сокращение доли государства в ОПК?

- Идеальный вариант - это когда государство оставляет себе небольшое количество активов Но безоглядная приватизация привела к большому числу конфликтов интересов собственников. Поэтому более эффективно, когда государство передает в управление частному бизнесу свои активы, но не продает. А потом смотрит, как управленец себя зарекомендует. При этом можно рассчитаться с ним акциями, предусмотреть опцион на последующий выкуп.

- Как вы оцениваете развитие оборонной промышленности и будет ли корректироваться программа развития ОПК?

- Она будет корректироваться. Сейчас правительство реализует большое количество технологических программ, но все они не имеют интегрирующего начала. А нам нужно перейти в плоскость создания программы поддержки развития критических технологий, куда наряду с программой вооружения должно войти все то, что государство не имеет право потерять. Поэтому я вижу программу развития оборонной промышленности на будущее, с 2006 г. , как программу, где нет разделения промышленности на оборонный и гражданский секторы. А вот до 2006 г. нам желательно пройти весь путь управленческих преобразований, сформировать концерны, которые смогут адекватно реагировать на запросы мировых рынков.

- А как государство будет помогать своим компаниям бороться за внешние рынки? Сумма, заложенная в бюджет-2004 на поддержку экспорта, - $0,5 млрд - выглядит незначительной.

- Лиха беда начало. Мы только начали реализовывать такую программу . Нужно отработать массу документов. Определить, кто может получать поддержку, а кто нет, чьи суверенные гарантии принимаются, на какую продукцию ориентирована поддержка. Но впоследствии мы будем делать эту сумму больше, я уверен.

Все видят в бюджете только эту одну строчку. Но забывают, например, о поддержке участия наших компаний в тендерах за рубежом в области атомной энергетики, электроэнергетики. Если это все подсчитать, то поддержка экспорта окажется очень немаленькой.

- Устраивает ли правительство, как реализуется программа поддержки автопрома?

- У меня недавно была встреча с одним из членом правления DaimlerChrysler, и речь шла о том, что многие компании хотят инвестировать в производство комплектующих. Но введение нового Таможенного кодекса лишает инвестора тех возможностей, которые у него были раньше. До Нового года работал указ, который давал определенные преференции инвесторам в течение семи лет. А теперь надо думать, как привлекать инвесторов.

- А предлагать поправки в ТК вы планируете?

- Нельзя сначала изменять закон, а потом, не дав ему поработать, тут же судорожно вносить новые изменения. Это не очень хороший способ общения государства с бизнесом. Думаю, что через какое-то время будет произведена оценка и мы вернемся к этому вопросу.

- Летом вы обещали политическую поддержку ГАЗу в возобновлении контракта на поставку "Волг" в Ирак. Какова судьба этого проекта?

- Период стабилизации в Ираке наступает медленно. Там есть ряд наших компаний, которым мы готовы оказать поддержку, но пока не до конца ясны правила, по которым эти проекты могут реализовываться.

БИОГРАФИЯ: Борис Алешин родился 3 марта 1955 г. в Москве. Окончил Московский физико-технический институт по специальности "инженер-физик", имеет ученую степень доктора технических наук. С 1982 по 1990 г. работал ведущим инженером, начальником подразделения НИИ автоматических систем. В 1998 г. назначен первым замдиректора ГУП "Государственный научно-исследовательский институт авиационных систем". В 2000 г. Алешин стал первым заместителем министра промышленности, а в декабре 2001 г. - председателем Госстандарта (на этом посту отвечал за реформирование системы технического регулирования). В апреле прошлого года Алешин занял пост вице-премьера по промышленной политике.

Анна Николаева

Председателем Совета руководителей таможенных служб СНГ на 2004г. избран председатель ГТК РФ Михаил Ванин.  »
Юридические статьи »
Читайте также