"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

полномочий федеральных органов по работе с ними предусматриваются в ст. ст. 78 и 79 настоящего Кодекса. 23 апреля 1994 г. принято Постановление Правительства РФ N 379 "О государственном водном кадастре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 97).
Порядку использования водных объектов посвящены статьи главы 10 настоящего Кодекса - о целях и способах использования (ст. 85), общем, специальном и особом водопользовании (ст. ст. 86, 87), порядке предоставления водных объектов в пользование и осуществления общего водопользования, (ст. ст. 91, 88), правах и обязанностях водопользователей (ст. 92) и другие. В них названы государственные органы, осуществляющие компетенцию РФ в этой области.
Точно так же функции в области лицензирования, а также отрасли законодательства РФ, его регулирующие, предусматриваются в главе 5 "Приобретение и прекращение прав пользования водными объектами" настоящего Кодекса (ст. ст. 46 - 61). Основы порядка лицензирования в области использования и охраны водных объектов закрепляются в статье 83 настоящего Кодекса.
Установление и режим водоохранных зон предусматриваются в ст. ст. 111 - 113 настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных федеральных органов в этой области. Принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование определяются в ст. ст. 121 - 123, 125 - 128 настоящего Кодекса. Указанные вопросы решаются не только теми органами, которые названы в ВК РФ, но и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.
Так, Указом Президента РФ от 8 мая 1996 г. N 685 предусмотрены Основные направления налоговой реформы в РФ и меры по укреплению налоговой и платежной дисциплины. Им, в частности, предусмотрены: консолидация в федеральном бюджете, начиная с 1997 года, государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических налогов и штрафов (СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2326).
Госналогслужбой России 17 сентября 1993 г. разъяснен порядок учета при налогообложении средств, получаемых предприятиями водопроводно - канализационного хозяйства при взимании повышенной платы за превышение нормативов сброса производственных сточных вод.
Полномочия РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, предусмотренные в абзаце 3 настоящей статьи, конкретизируются в последующих абзацах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования - в ст. 90, водохранилища - в ст. 139, паводки - в ст. 117, особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в ст. ст. 111, 115, 118, 119, резервирование источников питьевого водоснабжения - в ст. 134 настоящего Кодекса.
Координация деятельности органов исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов осуществляется путем:
принятия и реализации федеральных целевых программ;
осуществления соответствующих функций, предусмотренных Конституцией РФ, Президентом и Правительством РФ;
наделения координационными полномочиями специально уполномоченных органов в областях: управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, управления использованием и охраной недр и др.;
заключения и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и об охране водных объектов.
Федеральными органами государственной власти могут приниматься решения по координации конкретных вопросов деятельности. Примером служит Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 834 "О плане взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасению людей на море и в водных бассейнах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 36. Ст. 3543).
Создание специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда наряду со ст. 65 предусматривается в ст. ст. 73 и 74 настоящего Кодекса, где излагаются также его основные функции (утверждаются Положения о нем Правительством РФ).
В ВК РФ отсутствует статья о международном сотрудничестве, типичная для многих законов РФ, в том числе экологических, природоресурсных. Но это не означает недооценки этих вопросов: во-первых, осуществлена полноценная увязка в соответствии со ст. 15 Конституции РФ, водного законодательства РФ и норм международного права в ст. 4 настоящего Кодекса; во-вторых, к полномочиям РФ отнесены заключение и выполнение международных договоров РФ в области использования и охраны водных объектов. Так, Правительством РФ ратифицированы Конвенция о биологическом разнообразии (СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2690), Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2691); утверждены Постановлением Правительства от 13 сентября 1994 г. N 1050 меры по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о водно - болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г. (СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2395), Постановлением от 2 декабря 1993 г. N 1254 меры по организации выполнения Конвенции о защите Черного моря от загрязнения (САПП РФ. 1993. N 50. Ст. 4885).
В Федеральном Собрании РФ окончательно рассмотрены Конвенция о биологическом разнообразии, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. (СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254), Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении (СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2066) и др.
Охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей посвящен ряд законодательных актов РФ (см. комментарии к ст. 66 настоящего Кодекса).
Проведение государственной экспертизы относится к компетенции как РФ, так и ее субъектов (см. ст. 66 ВК): ВК не предусматривает размежевания между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий РФ и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Законе РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. В принципе правом допускается применение аналогии, что может быть сделано и в данном случае.
В настоящее время начата разработка проекта Постановления Правительства РФ о Порядке проведения государственной "водной" экспертизы, как и о "неблагополучных" экологических зонах, отнесенных к компетенции и РФ, и ее субъектов (см. ст. ст. 66, 80, 116 настоящего Кодекса).
Статья 66. Полномочия субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
Комментарий к статье 66
Полномочия субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов основываются на их разграничении с РФ и органами местного самоуправления (подробнее см. комментарий к ст. 67 настоящего Кодекса). Значительная часть полномочий субъектов РФ рассматривается в данной статье и детализируется, уточняется в других статьях ВК.
Так, владение, пользование, распоряжение и управление водными ресурсами, находящимися в собственности субъектов РФ предусматриваются в ст. ст. 37, 38, 77 ч. 2 и 3, 81 ч. 2 и других статьях настоящего Кодекса (см. комментарий к ним). Правотворческая деятельность субъектов РФ в области регулирования водных отношений предусматривается в частях 2, 3, 4 ст. 2 настоящего Кодекса.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ согласно ст. 2 ч. 2 настоящего Кодекса включаются в водное законодательство РФ и согласно ст. 2 ч. 3 не могут противоречить федеральным законам (по вопросам компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов).
Правотворческая и иные функции субъектов РФ вытекают из положений ст. ст. 5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, ст. 24 и других статей настоящего Кодекса, иных актов законодательства РФ и субъектов РФ.
Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов предусматриваются в ст. 76 настоящего Кодекса, где разработка схем возлагается на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда. Участие субъектов РФ в схемах предусматривается в абзаце 4 ст. 66 настоящего Кодекса и предполагает:
участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта РФ в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
участие в согласовании, то есть высказывание мнения исполнительным органам субъекта РФ по поводу проекта схемы;
участие представителей субъекта РФ, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта РФ, предусмотренные, например, Законом РФ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе";
участие в выполнении схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий.
Данной статьей ВК предусматривается аналогично участие субъекта РФ в бассейновых соглашениях (ст. 120 настоящего Кодекса).
Если к полномочиям РФ относятся федеральные программы, то и к полномочиям субъектов РФ относятся территориальные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов (субъект РФ согласно Конституции РФ - государственное образование).
Эти программы предусматриваются в ст. 77 настоящего Кодекса. Самостоятельность утверждения территориальных программ в субъектах РФ не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта РФ.
Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов РФ является осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, поскольку за Федерацией в лице ее Правительства оставлено лишь установление порядка его организации и проведения (ст. ст. 65 и 81 настоящего Кодекса).
Субъекты РФ и их органы исполнительной власти названы в качестве первых, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов.
Субъекты РФ устанавливают гражданам и юридическим лицам лимиты водопользования (водопотребления, водоотведения) двоякого вида: по водным объектам, находящимся в федеральной собственности, - в пределах лимитов, установленных субъекту РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах (ст. 90 ч. 2 настоящего Кодекса); по водным ресурсам, находящимся в собственности субъекта РФ (ст. 90 ч. 3). Органами установления лимитов являются разные - в зависимости от указанного вида собственности на водные объекты (см. примечание к предисловию).
Исключительными полномочиями субъектов РФ являются утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (ст. ст. 66, 88, 142, 143 настоящего Кодекса).
В собственности субъекта РФ могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности (ст. ст. 33, 35, 37 и 38 настоящего Кодекса).
С водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, связаны соответствующие полномочия субъектов РФ, предусмотренные в ст. 66 и иных статьях настоящего Кодекса:
наложение и сработка водохранилищ, пропуск паводков (ст. ст. 110, 117, 139);
ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов (ст. 89);
резервирование источников питьевого водоснабжения (ст. 134);
запрещение ввода в эксплуатацию, а также ограничение, приостановление и запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод (ст. ст. 105, 106);
определение режима особо охраняемых водных объектов (ст. ст. 115, 118, 133, 134).
Установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, находящихся в собственности субъекта РФ, представляет сложную проблему, так как это, как правило, - каскад или система водохранилищ, в которых необходимо обеспечение интересов всех водопользователей, требований рационального использования и охраны водных ресурсов, потребности рыбного хозяйства при соблюдении приоритета питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения (см. комментарии к ст. ст. 117, 137, 139 настоящего Кодекса).
Дифференцированные размеры платы, связанные с пользованием водными объектами, предусматриваются в ст. 123 (часть 5) настоящего Кодекса. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться льготы по платежам, направляемым в бюджеты субъектов РФ. Водный налог поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ и направляется и распределяется согласно ст. ст. 124 и 125 настоящего Кодекса.
Как и предыдущее полномочие субъекта РФ, ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ. Внесение представления и согласование этих вопросов предусматриваются в ст. 89 (ч. 2) настоящего Кодекса.
Резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения предусматриваются в ст. 134 настоящего Кодекса. В исключительных случаях, предусмотренных в ст. 133 ч. 5 настоящего Кодекса, органы исполнительной власти субъекта РФ могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно - бытовым водоснабжением.
Значительная часть полномочий субъектов РФ связана не с их собственностью на водные объекты, а с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта РФ. Это:
установление дифференцированных размеров платы - специфическое полномочие, присущее исключительно органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 123 настоящего Кодекса);
установление режима использования обособленных водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст. ст. 45, 116 настоящего Кодекса, ст. 242 ГК РФ);
предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст. 117 настоящего Кодекса; аналогичная норма предусматривает соответствующее полномочие РФ - ст. 65 настоящего Кодекса; осуществление его определяется масштабами вредного воздействия вод);
установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования отнесено к компетенции Правительства РФ - ст. ст. 65, 111 настоящего Кодекса);
объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции РФ, следовательно, речь идет о федеральных