"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.
На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство.
Что касается двух других, упомянутых в ст. 69 настоящего Кодекса принципов, то, во-первых, они не исчерпывают всех принципов государственного управления, а во-вторых, им предстоит еще долгая дорога реализации, и документов, подобных Концепции устойчивого развития, пока не принято, хотя государственные программы, бассейновые соглашения, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов и т.п. являются шагами в направлении претворения в жизнь этих принципов (см. ст. ст. 75 - 84 настоящего Кодекса).
Глава 8. СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 70. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов
Комментарий к статье 70
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов в РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.
Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами Конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст. 77 Конституции РФ).
Хотя в ВК РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, ряд положений Конституции РФ позволяют считать его также активным участником и гарантом водных отношений. Это:
- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ст. 78);
- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст. 80);
- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84);
- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85);
- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории РФ (ст. 90).
В соответствии с преамбулой ВК воды используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ. Следовательно, регулирование водных отношение является составной частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите; являются непосредственно действующими и высшей ценностью; определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. ст. ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ).
Система государственного управления определяется также наряду с Конституцией и законами РФ Указами Президента РФ от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 588), от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению исполнительной власти в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598), от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (Российская газета. 1996. 16 августа).
Как следует из анализа главы 8 ВК (ст. ст. 70 - 74), система органов исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов включает: федеральные органы (Правительство РФ, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда) и органы субъектов РФ (правительства, администрации, другие органы исполнительной власти субъектов РФ). Не являются органами государственного управления, но примыкают к ним, получают от них отдельные полномочия органы местного самоуправления (см. ст. 68 настоящего Кодекса).
Статья 71. Федеральные органы исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов
Комментарий к статье 71
В соответствии со ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ.
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др.; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (см. ст. 114 Конституции РФ).
Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. В настоящее время основные экологические и водные полномочия Правительства определяются в Законе РФ от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве РФ" (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 1. Ст. 14).
Большинство полномочий РФ в области использования и охраны водных объектов, перечисленных в ст. 65 настоящего Кодекса, осуществляются в соответствии с законами РФ Правительством РФ. Реализуя свою компетенцию, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ (см. ст. 115 Конституции РФ).
Так, Правительством РФ приняты касающиеся водных отношений Постановления от 8 мая 1996 г. N 559 "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2351), от 31 декабря 1995 г. N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" (СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 135), от 12 февраля 1996 г. N 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" (СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 772) и др.
Правительством РФ утвержден План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996 - 1997 гг. (СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 935), принято Постановление от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" (СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 937). Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 488 установлены границы режима округов санитарной охраны курорта Талги в республике Дагестан, месторождения минеральных вод в г. Волгограде и Красноуфимского месторождения минеральных вод в Свердловской области (САПП РФ. 1992. N 4. Ст. 182).
Водные отношения затрагиваются нормативными правовыми актами, регулирующими использование и охрану других природных ресурсов.
Так, Постановлениями Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. утверждены органы, осуществляющие государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, и порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации (СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1109, 1110). Издано Постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 16 "О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней в 1996 году" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 190).
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ реализует полномочия РФ по заключению и выполнению международных договоров, предусмотренных ст. 65 настоящего Кодекса. Примерами могут служить Постановления Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. N 1273 "О подписании Соглашения между Правительством РФ и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 199) и от 17 мая 1996 г. N 610 "О продлении в отношениях между Российской Федерацией и США срока действия Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки по некоторым вопросам морского судоходства" (СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2527).
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Таким предусмотренным в настоящем Кодексе федеральным органом исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов является специально уполномоченный государственный орган (подробнее о нем см. ст. ст. 73 и 74 настоящего Кодекса), который призван взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти. Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области использования и охраны водных объектов бассейновые и территориальные органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными органами по вопросам:
с Госкомэкологией - проведения единой научно - технической политики, формирования нормативно - методической базы, организации и проведении экологической экспертизы предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального использования водных объектов;
с Роскомземом - контроля за установлением водоохранных зон и выносом в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное и гражданское строительство;
с Рослесхозом - соблюдения лесоводственных требований при пользовании лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных территориях;
с Роскомрыболовством - соблюдения юридическими и физическими лицами требований по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве, реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;
с Росгидрометом - ведения государственного учета вод, водного кадастра в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских вод;
с Госсанэпиднадзором - соблюдения требований нормативных правовых актов при использовании водных объектов для хозяйственно - питьевого водоснабжения, их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;
с Госгорпромнадзором - контроля за выполнением требований и условий, установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных объектах (см. примечание к предисловию).
Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей природной среды, с экологическими проблемами, что отражается в ст. ст. 3, 52, 65, 66, 69, 77 и других статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство РФ утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды: положения о горном и промышленном надзоре России; о Комитете РФ по рыболовству; о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству; о Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию и др.
Следует обратить внимание на Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 943 "О специально уполномоченных государственных органах РФ в области охраны окружающей природной среды": они также входят в систему федеральных органов исполнительной власти, участвующих в соответствии с настоящим Кодексом в регулировании водных отношений (см. ст. ст. 77 - 81, 83 и другие).
Постановлением Правительства РФ от 25 октября 1996 г. N 1261 "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды" на Государственный комитет РФ по охране окружающей среды возложено осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевая координация и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Государственный комитет РФ по охране окружающей среды в пределах указанных задач, впредь до утверждения положения о Комитете, осуществляет функции упраздненного Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Российская газета. 1996. 25 октября).
Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 457 названы специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Это - Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Комитет РФ по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России и их территориальные органы (СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1907) (см. примечание к предисловию).
Таким образом, перечисленные выше федеральные органы исполнительной власти входят в систему специально уполномоченных государственных органов в области управления и охраны природных ресурсов.
Статья 72. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации