"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

окружающей среды.
Государственный учет подземных и поверхностных вод осуществляется по единой системе и базируется на данных учета использования поверхностных и подземных вод, представляемых водопользователями, и государственного мониторинга.
Порядок осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод устанавливается Правительством РФ. В настоящее время такой нормативный акт в РФ еще не утвержден, поэтому согласно Постановлению Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации соглашения о создании Содружества независимых государств" (Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1798) на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и указанному Соглашению.
В бывшем СССР по этому вопросу действовало Положение о государственном учете вод и их использовании, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 10 марта 1975 г. N 197 (СП СССР. 1975. N 8. Ст. 46; 1981. N 2. Ст. 3).
В настоящее время некоторые нормы этого Положения устарели, главным образом, в связи с упразднением союзных министерств и ведомств.
Поскольку государственный учет вод базируется на данных учета использования поверхностных и подземных вод, представляемых водопользователями, важно, что в этом Положении был определен порядок составления Перечня предприятий, организаций и учреждений, использование вод которыми подлежит государственному учету. Указанный перечень определялся бассейновыми (территориальными) управлениями и инспекциями по регулированию использования и охране вод или другими местными органами системы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР по согласованию с местными органами Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды (в части поверхностных вод) и Министерством геологии СССР (в части подземных вод). Как уже указывалось выше, союзные министерства и ведомства были упразднены, поэтому впредь до утверждения в РФ соответствующего нормативного акта эту функцию, видимо, должны выполнять соответствующие органы РФ.
В Положении были определены функции Государственного Комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды в области государственного учета вод и их использования. На этот Комитет было возложено обеспечение государственного учета ресурсов вод (кроме подземных вод) и наблюдение за их режимом и качеством.
При этом в Положении указывались средства и методы осуществления учета вод. Было установлено, что государственный учет вод (кроме подземных) осуществляется государственной сетью гидрометеорологических обсерваторий, станций и постов системы Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды и других министерств и ведомств с привлечением иных средств и методов получения информации (искусственных спутников Земли, авиационных, экспедиционных и других методов исследования водных объектов) по формам, в порядке и в сроки, утверждаемые Государственным комитетом СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды. На этот Комитет было возложено обеспечение заинтересованных предприятий, организаций и учреждений на основе материалов государственного учета вод данными о водных объектах (кроме подземных вод) и их гидрологическом режиме, а также гидрологическими прогнозами, необходимыми для проектирования, строительства и эксплуатации предприятий, сооружений и других объектов. Комитет должен был организовать общегосударственную службу и обеспечивать наблюдение и контроль за уровнем загрязнения вод (кроме подземных вод) по физическим, химическим и гидробиологическим показателям, обеспечивать заинтересованные предприятия, организации и учреждения систематической информацией об уровне загрязнения водных объектов (кроме подземных вод) и о возможности его изменения под влиянием хозяйственной деятельности и гидрометеорологических условий, а также экстренной информацией о резких изменениях уровня загрязнений вод (кроме подземных вод).
В этом Положении на Министерство геологии СССР (сегодня Министерство природных ресурсов РФ) также был возложен ряд обязанностей в области государственного учета вод и их использования. Оно должно было осуществлять государственный учет подземных вод, включая учет эксплуатационных запасов этих вод, а также наблюдение за их режимом и качеством; обеспечивать представление Государственному комитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды и подведомственным ему органам обобщенных данных по учету подземных вод; обеспечивать заинтересованные предприятия, организации и учреждения на основе материалов государственного учета вод данными о подземных водах и их режиме, а также гидрогеологическими прогнозами, необходимыми для проектирования, строительства и эксплуатации предприятий, сооружений и других объектов, связанных с использованием подземных вод; организовать наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод.
Далее в Положении определялись обязанности Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР (сегодня Министерство природных ресурсов РФ) в области государственного учета вод и их использования. Министерство должно было обеспечивать на предприятиях, в организациях и учреждениях - водопользователях контроль за правильностью первичного учета количества забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества сбрасываемых вод, за наличием и состоянием оборудования и аппаратуры для учета потребления и сброса вод и за соблюдением установленных сроков государственной аттестации этого оборудования и аппаратуры.
Министерство должно было осуществлять учет использования вод на основе отчетности водопользователей. Оно должно было обеспечивать представление Государственному комитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды и подведомственным ему органам обобщенных данных по учету использования вод. На него была возложена обязанность регистрации водопользователей.
Ряд обязанностей возлагался на водопользователей предприятий, учреждений, организаций, первичный учет забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод, установление на всех водозаборных и водосборных сооружениях гидрометрического оборудования, обеспечение определенного химического состава сбрасываемых вод в собственных химических лабораториях или лабораториях других предприятий, организаций, учреждений, представление отчетности об использовании вод.
Согласно ст. 79 ВК порядок ведения государственного водного кадастра определяется водным законодательством.
На сегодняшний день применительно к этому вопросу действует Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 566), согласно которому решено продолжить ведение по единой для РФ системе государственного водного кадастра РФ, включающего в себя данные о водных объектах, их водных ресурсах, использовании водных объектов, водопользователях.
Ведение государственного водного кадастра РФ возложено на МПР России и Росгидромет.
Водопользователи, а также организации, осуществляющие наблюдение за режимом, ресурсами и качеством поверхностных и подземных вод, должны обеспечивать регулярное представление данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр РФ, МПР России и Росгидромету в соответствии с порядком, установленным этими федеральными органами исполнительной власти.
Установлено, что данные государственного водного кадастра РФ являются официальными и служат для:
оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод;
разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами;
осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
установление платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за нарушение водного законодательства;
обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах;
разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами.
Сохранен действующий порядок финансирования работ по ведению государственного водного кадастра РФ за счет средств федерального бюджета.
МПР России и Росгидромету поручено разработать и утвердить нормативно - методические документы по ведению государственного кадастра РФ.
МПР России и Росгидромету поручено обеспечить:
оценку текущего состояния и прогнозирование ресурсов поверхностных и подземных вод и их качества, а также использования вод по отраслям народного хозяйства, речным и морским бассейнам и их отдельным участкам (для подземных вод - по гидрогеологическим регионам), территориям субъектов РФ;
разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсов, режиме, качестве и использовании вод по РФ в целом, отдельным ее регионам и артезианским бассейнам;
ведение государственного водного кадастра РФ, совместимого с кадастрами других природных ресурсов на единой геоинформационной основе;
подготовку к публикации и издание сведений государственного водного кадастра РФ;
предоставление представительным и исполнительным органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления, заинтересованным юридическим лицам и гражданам данных государственного водного кадастра РФ в установленном порядке.
Статья 80. Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов
Комментарий к статье 80
Государственная экспертиза инженерных проектов не исключает "самоэкспертизы" со стороны того ведомства, которое заказывает проект и которое заинтересовано в его осуществлении. Однако, как показал долголетний опыт, одной ведомственной экспертизы недостаточно, ибо на нее могут повлиять узкие отраслевые интересы. Государственная экспертиза подразумевает привлечение независимых экспертов, способных противостоять ведомственному давлению.
На практике это последнее условие трудно выполнимо, так как специалисты обычно группируются вокруг профильного ведомства и так или иначе зависят от него. Поэтому одной из важных гарантий объективной экспертизы является ее гласность. Как показывает зарубежный опыт, например США, гласными должны быть и основные положения проекта. Без этого условия вовлечение общественности в обсуждение проекта не помогает, а иногда даже вредит делу.
Вместе с тем не исключено, что какие-то достаточно крупные проекты будут финансировать регионы России. Кроме того, возможны частные проекты, с участием как национального, так и иностранного капитала. Ст. 80 ВК не углубляется в эти детали, оставляя их (видимо) для последующей законодательной разработки. Кроме того, надо учитывать, что хотя проектов, затрагивающих водные объекты, достаточно много, они не исчерпывают всего их числа, поэтому водное законодательство не может претендовать на всеобъемлющее регулирование государственной экспертизы проектов разного рода.
Статья 80 ВК не выделяет специально проектов, направленных на развитие водных ресурсов - проектов, которые охватываются понятием "водохозяйственное строительство" (см. ст. 5 ВК, где отношения по водохозяйственному строительству также не выделяются в особую рубрику). Между тем, проекты водохозяйственного строительства сильнее многих других "влияют на состояние водных объектов". Более того, благодаря им в ряде случаев проявляются новые и исчезают старые водные объекты. Водохозяйственные проекты сильнейшим образом воздействуют на отношения водопользования. Во многих регионах водохозяйственные проекты (вместе с транспортными и некоторыми другими) составляют ту инфраструктуру, от которой зависит развитие всех других отраслей народного хозяйства. Опыт показывает, что подходы и порядок составления и утверждения водохозяйственных проектов, включая этап государственной экспертизы, отличается от аналогичных приемов, подходов и этапов, которые характерны для проектов других народнохозяйственных объектов. Так, при составлении и анализе водохозяйственных проектов применяют бассейновый подход. Все это позволяет выделять водохозяйственные проекты среди других проектов, "влияющих на состояние вод".
Статья 80 ВК говорит о проектах вообще, не выделяя инженерных проектов (хотя большая часть конфликтных ситуаций возникает по поводу именно инженерных проектов). Такой подход оправдан. На состояние водных объектов влияют и другие проекты - например, массированной вырубки леса, распашки целинных земель, залужения эродированных пастбищ и т.п. Многие такие проекты в силу многообразного влияния на хозяйство, социальные отношения и на окружающую среду нуждаются в государственной экспертизе.
Статья 80 ВК предусматривает государственную экспертизу не только проектной, но и так называемой предпроектной документации. Разработка этой последней происходит на более ранней стадии, когда средства на составление проекта (и предположенную стройку) не выделены и когда сам проект находится еще под вопросом. Тем не менее, предпроектная документация (технико - экономический доклад - ТЭД, технико - экономическое обоснование - ТЭО и другие) закладывает все основные параметры будущего проекта, намечает его стоимость и другие существенные черты. По этой документации судят о том, насколько нужен стране новый объект, будет ли он рентабелен, какие нарушения он внесет в окружающую среду и жизнь местного населения, как он будет стыковаться с другими предприятиями и отраслями народного хозяйства. Все это в полной мере касается объектов водного хозяйства. Слабые стороны будущего проекта иногда легче обнаружить и исправить на предпроектной стадии. На этой же стадии (как показывает отечественный и зарубежный опыт) надо знакомить общественность с замыслами проектировщиков и основными путями их осуществления (см. Боголюбов С.А. Государственно - правовые проблемы экологической экспертизы. // Государство и право. 1996. N 11. С. 105 - 126).
Государственная экологическая экспертиза документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных ресурсов, производится в соответствии с требованиями Закона РФ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (Российская газета. 1995. 30 ноября). Данная экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.
Статья 13 Закона "Об экологической экспертизе" признает специальными государственными органами в области экологической экспертизы Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальные органы