"комментарий к водному кодексу российской федерации" (постатейный) (под ред. с.а. боголюбова) ("юстицинформ", 1997)

В соответствии с п. 2 ст. 129 ВК споры по вопросам использования и охраны водных объектов разрешаются также в суде, арбитражном суде или третейском суде, в порядке, установленном законодательством РФ.
Необходимо отметить, что споры, как правило, перемежаются с нарушениями прав землепользования, поэтому с указанными и др. нарушениями связаны также и вопросы ответственности за эти нарушения (см. ст. 131 ВК).
В ВК обоснованно отсутствует статья о перечне споров. Невозможно заранее их сформулировать. Они практически возникают чуть ли не ежедневно между различными субъектами - органами, должностными лицами, гражданами. "Искать" то или иное нарушение необходимо чуть ли не по всему ВК, т.е. по существу это дело истцов, а задача правоохранительных и правоприменительных органов - правильно разобраться в каждом споре и вынести правильное решение.
Споры о водопользовании - это, как правило, разногласия между сторонами, субъектами водных правоотношений, где одна сторона нарушает права другой стороны и тем самым нарушает водное законодательство.
Так, например, в ст. 3 Кодекса сформулированы цели водного законодательства. Именно в связи с указанными целями могут возникать десятки и более водных споров. Водные споры могут возникнуть в связи с соотношением и применением водного, гражданского, земельного и другого законодательства (ст. 2).
Предметом споров могут быть отношения, вытекающие из прав и обязанностей субъектов прав на землю, использование объектов общего и обособленного пользования (ст. 12, ст. ст. 20 - 21, разд. IV и др.); из фактов несоблюдения или нарушений лицензий, из отношений, касающихся водных сервитутов, загрязнений, засорений, загрязнений вод; осуществлением и защитой прав пользования водными объектами (гл. 6); ограничения и прекращения прав пользования водными объектами (ст. 89); охраной водных объектов (гл. 11) и др. Подобные примеры можно было бы продолжать дальше. Но ясно одно, что виды и суть различных споров "сосредоточены" в самом ВК. И все эти споры правоприменительные органы должны в совокупности учитывать и применять указанные нормы о водных спорах. О рассмотрении этих споров говорится в ст. 64 ВК (о спорах имущественного характера - в ст. 131).
Подведомственность водных споров, рассматриваемых судами, определена АПК РФ и ГПК РФ. В общем принципе суды рассматривают водные споры между гражданами или хотя бы если одной из сторон является гражданин.
Арбитражные суды рассматривают споры между юридическими лицами, а также гражданами - предпринимателями без права юридического лица.
Речь здесь идет о водных спорах, кроме споров о причинении и возмещении ущерба, причиненного водным объектам (о последних говорится в комментарии к ст. 131 ВК).
Третейский суд рассматривает водные споры (как экономические) между сторонами - по их соглашению.
Новый Федеральный конституционный закон об арбитражных судах РФ принят 5 апреля 1995 г. вместо отмененного Закона РСФСР ("Об арбитражном суде" от 4 июля 1991 г.) (Российская газета. 1995. 16 мая). Он является Конституционным, т.е. принятым Госдумой в особом порядке (квалифицированным большинством голосов) и обладает по отношению других актов как бы конституционной силой. Закон создал окружные арбитражные суды (10 судов по 10 регионам), которые стали рассматривать дела в кассационном порядке. Высший Арбитражный Суд сосредоточил свое внимание на обобщении практики и даче судам соответствующих руководящих разъяснений.
Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ принят Госдумой 5 апреля 1995 г. (Российская газета. 1995. 16 мая). Прежний Арбитражный процессуальный кодекс РСФСР от 5 марта 1992 г. был отменен. Подведомственность и конкретная подсудность арбитражных судов определена главой 3 Нового АПК; глава 4 регулирует участников арбитражного процесса; раздел II регулирует производство в арбитражном суде первой инстанции; другие вопросы.
Правоприменителям и другим читателям весьма полезно ознакомиться с Законом об арбитражном суде и с Арбитражным процессуальным кодексом в схемах и таблицах, в которых четко и ярко показаны система судов, подведомственности, стороны в процессе и др. (Законодательство и экономика. 1996. N 3 - 4).
Временное Положение о третейском суде для разрешения экономических споров было утверждено Постановлением Верховного Совета РСФСР 24 июня 1992 г. (Российская газета. 1992. 29 июля). В нем урегулированы вопросы организации, формы и методы деятельности третейских судов. Водные споры прямо не упоминаются, но они относятся к экономическим спорам. Следовательно, многие водные споры как экономические рассматриваются третейскими судами. В настоящее время готовится Закон о третейских судах.
Глава 14. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 130. Административная и уголовная ответственность за нарушение водного законодательства Российской Федерации
Комментарий к статье 130
Административная ответственность наступает за административные правонарушения, предусмотренные административным и иным законодательством. Водные административные правонарушения - часть административных правонарушений.
В Законе об охране окружающей природной среды закреплено более 15 экологических правонарушений. Водные правонарушения - это во многом экологические правонарушения. Поэтому в необходимых случаях можно применять и отдельные меры, предусмотренные в этом Законе.
Далее, в ст. 5 ВК понятие водного отношения берется довольно широко. Эта статья решает вопросы регулирования водных отношений в связи с регулированием отношений по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, подчеркивая, что эти отношения регулируются и водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны вод. Водное законодательством наряду с горным законодательством регулирует также отношения в области геологического изучения, разведки и охраны подземных вод.
Водное законодательство касается вопросов, связанных со строительством и эксплуатацией водохозяйственных и любых других объектов и сооружений, проведением работ на дне, влияющих на состояние вод. Дело в том, что во многих таких случаях может оказываться вредное воздействие на воды (см. комментарии к ст. ст. 98, 99, 100, 105, 106 ВК). Все это и приводит к учету и применению водного законодательства в указанных случаях. Нарушение его требований должно влечь административную ответственность как за нарушение водного законодательства в соответствии с частью 1 ст. 130 ВК РФ.
Как известно, в ВК нет перечня таких правонарушений и ответственности за них, поэтому можно применять ст. 84 Закона об охране окружающей природной среды.
КОДЕКС
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ (КОАП)
О ВОДНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ИХ СОВЕРШЕНИЕ
"Статья 55. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов"
"Статья 57. Нарушение правил охраны водных ресурсов"
"Статья 58. Невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями"
"Статья 59. Нарушение правил водопользования"
"Статья 60. Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации"
Комментарий
Размеры штрафов, указанные в КоАП, неоднократно повышались, индексировались. В конечном итоге в соответствии с Законом они в настоящее время установлены в размерах, применительных к минимальным размерам месячной оплаты труда:
а) граждане - от однократного до десятикратного размера минимальной месячной оплаты труда в РФ;
б) должностные лица - от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда в РФ;
в) предприятия, учреждения, организации - от 50 тысяч до 500 тысяч рублей. (Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О порядке перерасчета штрафов, предусмотренных КоАП" // Российская газета. 1992. 8 сентября).
Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения и степени вины правонарушителя и причиненного вреда.
Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченными на то государственного органа - Роскомводом. Встает вопрос - если Роскомвод не принимает мер, может ли это сделать Госсанэпиднадзор и Минприроды? Думается могут, нарушение не должно остаться безнаказанным (см. примечание к предисловию).
Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается). Наложение и взыскание штрафа не освобождает нарушителя от возмещения причиненного вреда (см. Постановление Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 637 "Вопросы Комитета Российской Федерации по водному хозяйству" // Российская газета. 1994. 10 июня.; Ст. 84 Закона "Об охране окружающей природной среды"; Закон РСФСР "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения". Ст. ст. 29, 38 (п. 10.)).
Естественно, в соответствии с новым ВК возникает вопрос о необходимости внесения соответствующих дополнений и изменений в КоАП РФ.
УК РФ принят Госдумой РФ 24 мая 1996 г. и вступает в действие с 1 января 1997 г.
Если раньше в УК экологические преступления были разбросаны по разным разделам, то в новом УК экологические преступления выделены в самостоятельную главу 26.
УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РФ
ОБ ОХРАНЕ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
"Статья 250. Загрязнение вод
Статья 252. Загрязнение морской среды
Комментарий
Меры уголовного наказания, предусмотренные указанными статьями, отличаются большей широтой и разнообразием, чем в предыдущем УК. Указанные меры обеспечат уголовно - правовую охрану водных объектов в РФ.
Статья 131. Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба водным объектам
Комментарий к статье 131
В составе многочисленных экологических споров большое место занимают водные споры в связи с правонарушениями, причиняющими экологический имущественный ущерб водным объектам.
В статье 82 ВК предусмотрено нормирование в области водопользования в виде лимитов водопользования и принятия стандартов и нормативов в области использования и охраны водных объектов. В статьях 94 - 104 ВК установлены требования к нормативам охраны водных объектов от загрязнения, засорения, истощения. Статьями 124 и 125 ВК установлены: водный налог и повышенная плата за превышение нормативов водопользования или спуска сверхнормативных загрязненных вод и их распределение по бюджетам (см. комментарий к указанным статьям).
Важно отметить, что в ст. 131 ВК установлено, что граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам.
Эта норма сейчас установлена в самом ВК. Ранее такие указания содержались лишь в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда (применительно ко всем видам экологического ущерба).
В случае отсутствия такой методики ущерб взыскивается по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду.
В соответствии со ст. 20 Закона об охране окружающей природной среды загрязнение окружающей природной среды рассматривается как причинение ей имущественного вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды. Это относится и к водным объектам. Такие нормативы были установлены утвержденным Правительством РФ 28 августа 1992 г. Порядком N 632. Эти платежи не связываются с экологическим правонарушением, поскольку такое загрязнение является как бы "разрешенным" (лицензиями), т.е. поэтому не является нарушением природоохранительного, в том числе водного законодательства и здесь не возникает вопрос о вине причинителя. Платежи взыскиваются поэтому в бесспорном, в безакцептном порядке, т.е. без решения суда, арбитражного суда.
Указанные платежи не освобождают причинителей от возмещения вреда, возникшего в результате экологического правонарушения, т.е. уже по вине причинителя этого вреда.
Это означает, что такой вред уже рассматривается как неправомерный, "неразрешенный", возникший не в связи с разрешением (лицензией), а сверх или помимо них, виновный вред (ст. 86 Закона об охране окружающей природной среды, ст. 131 ВК). За такой виновный вред и предусматривается имущественная, гражданско - правовая ответственность.
Но трудности возникают на практике в связи с тем, что и в первом и во втором случаях причиняется по существу одинаковыми - с объективной стороны, если брать без учета субъективной стороны - действиями, а именно: загрязнением водных объектов путем выбросов, сбросов вредных веществ, размещением отходов и др. Только в первом случае эти действия не связываются с экологическим (водным) правонарушением, а во втором случае - прямо увязываются - с экологическим (водным) правонарушением.
Исключение составляют случаи причинения вреда гражданину или юридическому лицу и их имуществу источником повышенной опасности, т.е. без учета вины, или неблагоприятным воздействием окружающей природной среды (наводнения, селевые потоки и др.), ибо здесь вообще не встает вопрос об экологическом правонарушении.
Представляется правильным и целесообразным, что методика расчета размера вреда при лицензионном (разрешенном) загрязнении вполне применима к расчету (определению) размера вреда, причиняемого экологическим, в том числе водным правонарушением. Он похож как бы на таксовый порядок, и пока иного "не изобретено", его можно применять по аналогии и при возмещении вреда, причиненного экологическим, в том числе водным правонарушением.
Указанная специальная методика определена упоминаемым выше Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632. Здесь имеются в виду лицензии на сброс, выброс, размещение отходов в установленных нормативах и плата за них также в установленных размерах. Субъекты Федерации вправе дополнять, устанавливать свои методики. Как правило, субъекты РФ такие свои методики имеют.
Таким образом, указанные методики пока можно применять к возмещению убытков водным объектам водными правонарушениями. С учетом всех разнообразных методик вполне возможно и необходимо разработать специальную методику возмещения убытков водным объектам.
При отсутствии методик вред можно определять пока по фактическим затратам на восстановление нарушенных водных объектов.
Окружающая природная среда, как известно, включает в себя природные объекты (ресурсы) - землю, леса, недра, воды, атмосферный воздух и др. Поэтому виновное причинение вреда им рассматривается как причинение вреда окружающей природной среде.
Как отмечалось в комментарии к предыдущим статьям ВК, в нашей стране действует система специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды. В их компетенцию,